V SA/Wa 925/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska – Szary, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi H. Sp. z o.o. w J. na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie rozpoznania protestu; 2. zasądza na rzecz H. Sp. z o.o. w J. od [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych kwotę 750 zł (siedemset pięćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] lipca 2009 r. H. Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością w J. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007 – 2013 (RPO WM) pt. Rozwój Centrum Kongresowego poprzez rozbudowę hotelu i kompleksu konferencyjnego zlokalizowanego nad [...], Priorytet VI. – Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystyki i rekreacji, Działanie 6.2. Turystyka. Pismem z [...] grudnia 2009 r., nr [...], beneficjent został poinformowany przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych, że jego projekt o numerze rejestracyjnym [...] pomyślnie przeszedł etap oceny merytorycznej i uzyskał wynik 77 punktów. Jednakże chociaż ze względu na ustalony poziom alokacji oraz liczbę przyznanych punktów został umieszczony na liście projektów spełniających minimum punktowe, to nie został przyjęty do dofinansowania. Organ poinformował, że z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 grudnia 2006 r. - o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Stronie nie przysługuje środek odwoławczy. H. Spółka z oo wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na "Procedurę odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013" oraz wydaną na jej podstawie przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych "decyzję o nieprzysługiwaniu środka odwoławczego". Spółka wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia w całości - jako naruszającego prawo - oraz nakazanie zmiany procedury odwoławczej i wprowadzenie zgodności z wymogami ustawowymi oraz umożliwienie wniesienia protestu od przeprowadzonej oceny, jako przysługującego środka odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 lutego 2010 r., sygn. V SA/Wa 51/10, odrzucił skargę podnosząc, iż dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej Wnioskodawca może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w myśl art. 30c ust. 1 ustawy. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w Programie. H. Sp. z o.o. w J. złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisu § 7 ust. 3 "Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013" (Procedura odwoławcza), 2. przepisów art. 30c ust. 1 w zw. z art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż Stronie nie przysługuje prawo wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego na informację o braku możliwości odwołania od oceny, o której mowa w art. 30a ust. 3, tj. o wyniku oceny projektu, w sytuacji, gdy powoływana ustawa stanowi, iż "System realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie", 3. przepisów art. 78, art. 77 ust. 2, art. 176 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez bezprawne odmówienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny możliwości zaskarżenia informacji w zakresie możliwości wniesienia przez Skarżącą środka odwoławczego, a tym samym zaskarżenia oceny projektu, 4. naruszenie przepisów postępowania - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 30e ustawy i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że informacja dotycząca oceny projektu oraz możliwości zaskarżenia tej oceny nie podlega żadnej weryfikacji i sądowej kontroli oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie przyjętej podstawy prawnej, a w szczególności na nieuzasadnienie faktu nieuwzględnienia skargi na Procedurę odwoławczą w sytuacji, gdy z początkowej części uzasadnienia postanowienia wynika w sposób oczywisty, iż Skarżąca kwestionowała nie tylko informację z [...] grudnia 2009 r., ale również Procedurę odwoławczą, na której oparta była powyższa informacja o braku możliwości złożenia środka odwoławczego od oceny projektu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca podkreśliła, że nieprzysługiwanie prawa do wniesienia środka odwoławczego może wystąpić tylko w jednym przypadku, gdy występuje okoliczność związana z wyczerpaniem alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy, a więc alokacji na działanie lub priorytet, a taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, gdyż konkurs i przeznaczona na niego alokacja nie wyczerpywały jeszcze alokacji na działanie lub priorytet. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż zgodnie z art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - Wnioskodawca może wnieść do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego skargę, w sposób określony w ust. 2 tego przepisu, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 ustawy. Stosownie do art. 30b ust. 1 ustawy procedura odwoławcza jest uruchamiana w przypadku negatywnej oceny projektu. W takim przypadku w pisemnej informacji, o której mowa w art. 30a ust. 3, właściwa instytucja zawiadamia Wnioskodawcę o wynikach oceny jego projektu, zamieszcza ich uzasadnienie oraz pouczenie o możliwości wniesienia środka odwoławczego wraz ze wskazaniem terminu przysługującego na jego wniesienie, sposobu wniesienia oraz oznaczenia właściwej instytucji, do której środek ten należy wnieść. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że system realizacji programu operacyjnego musi uwzględniać co najmniej jeden środek odwoławczy przysługujący Wnioskodawcy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie. NSA podkreślił, iż ustawa nie przewiduje wyjątku od konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem NSA, dla Spółki, która uważała, iż w etapie oceny merytorycznej jej projekt winien otrzymać 91 punktów, a nadto gdy przeznaczona na konkurs alokacja nie wyczerpywała całkowitej sumy środków na działanie lub priorytet, informacja zawarta w piśmie z [...] grudnia 2009 r. była w istocie "negatywną oceną projektu", umożliwiającą zgodnie z art. 30b ust. 1 ustawy wniesienie środka odwoławczego. NSA zwrócił uwagę, że przewidziany "Procedurą odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013" środek odwoławczy - protest - przysługuje w sytuacjach, gdy projekt został oceniony negatywnie w zakresie oceny zgodności złożonego projektu z kryteriami formalnymi (§ 7 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1). Przez negatywną ocenę projektu należy rozumieć taką ocenę, której wyniki nie pozwalają na skierowanie do dalszego etapu oceny, bądź do sfinansowania (§ 7 ust. 2 Procedury). Konsekwencją wniesienia protestu może być jego uwzględnienie, to znaczy uznanie, że ocena nie została przeprowadzona w sposób właściwy, skierowanie wniosku do ponownego rozpatrzenia w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają dokonania ponownej oceny z uzasadnieniem wydanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji wniosek podlegałby dalszej procedurze wyboru, a dopiero wyniki ponownie przeprowadzonej oceny byłyby wiążące i kończyłyby procedurę odwoławczą na danym etapie oceny (por. § 13 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 i 4 Procedury odwoławczej). Z uwagi na powyższe NSA stwierdził, że oceny możliwości dofinansowania projektu dokonuje się w aspekcie przesłanek z art. 30 i art. 30a ust. 1 ustawy w ramach odrębnego etapu wyboru projektu do zawarcia umowy o dofinansowanie, przeprowadzonego dopiero po ostatecznym zakończeniu oceny projektu. Na dwuetapowość postępowania o dofinansowanie projektu, z których każdy przewiduje odrębne przesłanki, wskazuje też Regulamin konkursu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 wyróżniający etap wyboru projektu (w następstwie oceny formalnej, strategicznej, merytorycznej i oceny wykonalności § 8 ust. 1 wraz z zakwalifikowaniem do dofinansowania) oraz etap zawarcia umowy o dofinansowanie (§ 12 ust. 1). Przejście projektu do etapu postępowania o dofinansowanie uzależnione jest jednak od ostatecznego zakończenia etapu ocen projektu, w ramach którego Wnioskodawca, wykorzystując przysługujące mu prawo do wniesienia protestu, ma możność uzyskania większej ilości punktów, a zatem znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie, na którym rozważana jest też przesłanka dostępności alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. `Przedstawiając tę wykładnię NSA wskazał, iż jej potwierdzeniem są: - uregulowanie z § 1 ust. 2 Procedury odwoławczej, stanowiące, iż ma ona zastosowanie do "wszystkich projektów" wyłanianych w trybie konkursowym w ramach RPO WM 2007-2013, - zawarte w Wytycznych stanowisko Ministerstwa Rozwoju Regionalnego o potrzebie umożliwienia Wnioskodawcom, których projekty zostały umieszczone na liście rezerwowej, wniesienie środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji, w celu weryfikacji wyników przeprowadzonej oceny (Rozdział 2,2.1,2). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił równocześnie, iż sprzeczną z powyższym i nie do przyjęcia jest zawarta w tych Wytycznych wykładnia przepisu art. 30a ust. 1 ustawy, iż uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu z arbitralnym w istocie stwierdzeniem instytucji zarządzającej o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawia wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. Zdaniem NSA oznaczałaby ona, iż w lepszej sytuacji znalazłby się Uczestnik, którego projekt nie uzyskałby minimalnej oceny merytorycznej, ale który w konsekwencji uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie, niż Wnioskodawca, którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie (z uwagi na ilość punktów) okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji. Taka interpretacja byłaby dokonywana z naruszeniem przepisu z art. 30b ust. 2 ustawy stanowiącego, iż system realizacji programu musi uwzględnić co najmniej jeden środek odwoławczy. Podsumowując NSA przesądził, iż negatywna ocena projektu w rozumieniu art. 30b ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ma miejsce nie w sytuacji uznania jej za taką przez "właściwą instytucję", ale gdy taką ocenę wyraża strona, która w związku z tym zamierza skorzystać z przysługującego jej środka odwoławczego, kwestionując zasadność, ale także legalność informacji - podjętego na podstawie przepisów prawa indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej. NSA zaakcentował, iż błędne pouczenie lub brak pouczenia o możliwości wniesienia środka odwoławczego od informacji o wynikach oceny projektu, terminie i sposobie jego wniesienia oraz adresacie środka prawnego, nie wpływa negatywnie na prawo Wnioskodawcy do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego (art. 30d ust. 3 w zw. z art. 30b ust. 1 ustawy), dla oceny zgodności z prawem czynności dokonywanych w zakresie oceny projektu (§ 3 pkt 2 lit. a/ Procedury odwoławczej). W sytuacji, gdy do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności przepisów art. 86 i nast. Kpa), konstrukcja ta pozwala na naprawienie skutków braku lub błędnych pouczeń "właściwych instytucji" (art. 37 ustawy). Rozpoznający ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany jest, z mocy art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mającego zastosowanie w sprawie wobec treści art. 30 e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uwzględniając jednoznaczną interpretację art. 30, art. 30 a ust. 1 i 3, art. 30 b ust. 1, 2, 4, art. 30 c ust. 1 i 2, art. 30 d ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 marca 2010 r., sygn. II GSK 248/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w wyroku wydanym w oparciu o art. 30c ust.3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, iż ocena projektu pt. Rozwój Centrum Kongresowego poprzez rozbudowę hotelu i kompleksu konferencyjnego zlokalizowanego nad [...] została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych do ponownego rozpatrzenia w zakresie rozpoznania protestu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ związany treścią art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi winien uwzględnić przysługujące Stronie prawo do wniesienia protestu. O kosztach postępowania Sąd orzekł w mocy art. 200 ppsa.