V SA/Wa 93/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Mirosława Pindelska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Finansów z dnia ... kwietnia 2013 r. nr ... w sprawie ze skargi M. i G. M. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... grudnia 2015 r. nr ... w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Finansów z dnia ... kwietnia 2013 r. nr ... Miasto i Gmina M. (dalej: "Skarżąca" lub "Gmina") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opisaną w komparycji postanowienia decyzję Ministra Finansów wnosząc równocześnie o wstrzymanie jej wykonania oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Uzasadniając wniosek Skarżąca podniosła, że nie dysponuje rezerwami, które mogłaby przeznaczyć na spłatę powstałych zobowiązań z tytułu zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 oraz 2011. Łączna kwota zwrotu określona decyzjami Ministra Finansów, wynosi 1.152.849,00 zł i stanowi istotna pozycję w budżecie Gminy, a jej egzekucja lub natychmiastowe wykonanie mogłoby wpłynąć na znaczne pogorszenie kondycji finansowej Gminy. Zachwianiu uległaby płynność finansowa Skarżącej, a celem wykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r oraz zapewnienia obsługi już zaciągniętych zobowiązań Gmina musiałaby sięgnąć po kolejny instrument finansowy umożliwiający pokrycie niedoboru środków finansowych z innych źródeł. Do wniosku załączono uchwałę budżetową Gminy na rok 2016. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą których zostają nałożone na niego obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, Warszawa 2008, s. 339). Zasadniczo więc cechy wykonalności nie posiadają decyzje lub postanowienia odmowne. W ocenie Sądu, skutków takich nie wywołuje mająca procesowy charakter zaskarżona decyzja Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2015 r. Decyzją tą Minister utrzymał w mocy decyzję odmawiającą uchylenia, po wznowieniu postępowania, ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania i nie tworzy po stronie Skarżącej uprawnień i obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania). Decyzja ta nie może stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego i prowadzenia egzekucji na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 619 ze zm.), a zatem nie może wyrządzić znacznej szkody czy spowodować trudnych do odwrócenia skutków (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w postanowieniu z dnia 14 września 2016 r. sygn. II GZ 855/16). Co do decyzji Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. o ww. numerze należy wspomnieć, że aktem tym organ zobowiązał Gminę do zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010. Skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją, a Minister, po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] października 2015 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. Decyzją zaskarżoną w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym Minister utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2015 r. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. w zdaniu trzecim dopuszcza wstrzymanie wykonania także aktów wydanych lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kluczowe zatem jest ustalenie, czy decyzję Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. można zakwalifikować jako wydaną w granicach tej samej sprawy, co decyzja zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd rozpoznający wniosek podziela pogląd, iż sformułowanie "w granicach tej samej sprawy" należy rozumieć w ten sposób, iż dotyczy ono sprawy w ujęciu materialnym. Sformułowanie to winno być interpretowane na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i 135 p.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że terminy "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WK 2016). Tym samym możliwe jest merytoryczne rozpatrzenie wniosku Skarżącej o wstrzymanie wykonania decyzji Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. W ocenie Sądu argumenty Skarżącej nie uzasadniają zastosowania w sprawie ochrony tymczasowej. Należy zaznaczyć, że wstrzymanie wykonania aktu musi być poprzedzone analizą przedstawionego uzasadnienia pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Ocena wniosku jest możliwa i w dużym stopniu zależy od argumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę. W judykaturze od dawna utrwalone jest stanowisko zgodnie z którym, to na nim ciąży obowiązek przedstawienia argumentacji i poparcia jej dowodami pozwalającymi na dokonanie merytorycznej oceny wniosku. Nie jest bowiem wystarczające, by okoliczności przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji występowały w sprawie. Sąd musi mieć o nich wiedzę. Uzasadnienie powinno zatem odnosić się do konkretnych zdarzeń lub okoliczności, jednakże w taki sposób, aby sąd miał możliwość ich weryfikacji. Podkreślenia wymaga, że oprócz ogólnikowych twierdzeń o naruszeniu płynności finansowej Gminy Skarżąca nie sprecyzowała na jaką konkretnie znaczą szkodę byłaby narażona poprzez wykonanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. ani też jakie trudne do odwrócenia skutki mogłoby to wywołać. Nie można pominąć faktu, że konsekwencją wykonania każdej decyzji administracyjnej zobowiązującej do uiszczenia należności pieniężnych jest dolegliwość rodząca określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego. Oczywiste jest zatem, że w wyniku dobrowolnej zapłaty lub przymusowej egzekucji kwoty objętej decyzją Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2013 r. dojdzie do pomniejszenia majątku Gminy. Sąd jest również świadomy statusu Skarżącej jako specyficznej instytucji działającej na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa oraz uchwałą budżetową. Nie oznacza to jednakże, iż należy objąć ją ochroną tymczasową w postępowaniu sądowoadministracyjnym z tego powodu, że nie zabezpieczyła sobie środków na nieprzewidziane wydatki, do jakich należy, m.in. zobowiązanie do zwrotu dofinansowania. Gmina prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej, która może być w ciągu roku budżetowego zmieniana odpowiednio do bieżących potrzeb, bowiem ustawodawca przewidział w tym zakresie stosowne mechanizmy. Środki pieniężne na zwrot dotacji mogą pochodzić z tych zaplanowanych na inne cele. Co więcej zgodnie z zapisem uchwały budżetowej na rok 2016 Gmina zaplanowała dochody w wysokości 93.674.241,00, a więc w kwocie znacznie przewyższającej wysokość subwencji, którą obowiązana jest zwrócić. Dodatkowo należy zauważyć, iż rodzaj obowiązku nałożony na Skarżącą nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, których spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne (por. post. NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GZ 80/09). W sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi istnieje oczywista możliwość zwrotu skarżącej kwoty pieniężnej orzeczonej w zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji.