V SA/Wa 968/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na informację zawartą w piśmie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu oddala skargę. Przedmiotem skargi z 23 kwietnia 2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] sp. z o.o. w [...] (dalej: skarżący, wnioskodawca) jest stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego (dalej: Instytucja Zarządzająca, IZ PO KL) wyrażone w piśmie zatytułowanym "Informacja o rozstrzygnięciu w przedmiocie odwołania" wydane w dniu [...] marca 2012 r. ([...]) w zakresie negatywnego rozpoznania odwołania. Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym : W dniu 27 sierpnia 2010 r. wnioskodawca złożył w odpowiedzi na konkurs Województwa [...]– projekt Program Operacyjny Kapitał Ludzki - wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]" zarejestrowany pod numerem [...]. Pismem Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia 16 września 2010 r. wnioskodawca otrzymał informację, że wniosek jest poprawny pod względem formalnym, oraz że został przekazany do oceny merytorycznej. W dniu 08 listopada 2011 r. wnioskodawca otrzymał pismo z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] znak [...] z dnia [...] października 2011 r. informujące, że po przeprowadzonej ocenie merytorycznej wniosek nie uzyskał wymaganego minimum punktowego (w przypadku oceny merytorycznej - nie otrzymał minimum 60 punktów ogółem za spełnienie ogólnych kryteriów merytorycznych i/lub co najmniej 60% punktów w poszczególnych punktach oceny merytorycznej ) i został odrzucony. Do pisma były załączone – jako szczegółowa informacja o wynikach oceny – zestawienie ocen oraz karty oceny merytorycznej. Skarżący złożył w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...], Departament Europejskiego Funduszu Społecznego, zgodnie z procedurą odwoławczą, w dniu 21 listopada 2011 r. protest na prawidłowość przeprowadzonej oceny. W dniu 15 lutego 2012 r. pismem Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], Departament Europejskiego Funduszu Społecznego, znak [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wnioskodawca otrzymał rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego protestu. W wyniku tego rozstrzygnięcia odrzucono protest stwierdzając, że ocena wniosku została przeprowadzona prawidłowo. Oprócz jednego zarzutu wszystkie pozostałe nie uzyskały uznania i uwzględnienia protestu. Natomiast co do zarzutu oceniającego nt. niskiej oceny kwalifikowalności wydatków stwierdzono, że ocena tego obszaru powinna zostać dokonana pod kątem zgodności z obowiązującymi "Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL", ponieważ wniosek o dofinansowanie został złożony w roku 2010 i został sporządzony w oparciu m.in. o tę wersję dokumentu. Oceniający powinien zatem – zdaniem Instytucji Pośredniczącej - wskazać na niezgodność zapisów wniosku z wersją "Wytycznych..." obowiązującą w trakcie dokonywania oceny wniosku, a zatem nieprzyznanie punktów w tym obszarze oceny w oparciu o uzasadnienie oceniającego było nieuprawnione. W odpowiedzi na to rozstrzygnięcie w dniu 21 lutego 2011 r. skarżący złożył w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, Departament Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym, odwołanie od pisma Instytucji Pośredniczącej. Wnioskodawca kwestionował prawidłowość oceny wniosku o dofinansowanie projektu dokonanej przez oceniających - członków Komisji Oceny Projektów (KOP) pod względem spełnienia ogólnych kryteriów merytorycznych dotyczących części, w których wniosek nie uzyskał wymaganego minimum punktowego, tj. części 3.1, 3.2, 3.4 oraz IV wniosku. Ponadto skarżący wskazywał, iż zarówno na etapie oceny wniosku, jak i procedury odwoławczej po stronie Instytucji Organizującej Konkurs (IOK) zaistniały uchybienia proceduralne, wynikające z tego, że wymóg podania we wniosku konkretnych danych, czy też przeprowadzenia dodatkowych analiz sytuacji problemowej, wskazany przez Oceniających nie wynikał z Instrukcji, tylko z "Podręcznika przygotowywania wniosków o dofinansowanie projektów w ramach PO KL". Dokument ten nie został wymieniony w dokumentacji konkursowej dla konkursu, w ramach którego wnioskodawca złożył wniosek o dofinansowanie projektu. Dlatego też skarżący uważał, że "całkowicie nieuprawnione jest stosowanie zaleceń określonych w "Podręczniku..." w procesie oceny niniejszego wniosku". W dniu 11 kwietnia 2012 r. pismem Instytucji Zarządzającej z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], wnioskodawca otrzymał rozstrzygnięcie w przedmiocie złożonego odwołania. Odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie. W uzasadnieniu przedstawiono stanowisko IZ PO KL w odniesieniu do poszczególnych uwag wnioskodawcy dotyczących oceny spełnienia ogólnych kryteriów merytorycznych. Organ podkreślił ponadto, że IZ PO KL nie ustosunkowało się do argumentacji wnioskodawcy, która została uznana przez IOK na etapie rozpatrywania protestu. I tak w rozstrzygnięciu odwołania Instytucja Zarządzająca odnośnie punktu 3.4 a) częściowo uwzględniła uwagi skarżącego co do wskazania we wniosku produktów, podobnie w pkt 3.4. b) w zakresie źródeł monitorowania wskaźników. Jednakże większość zarzutów Skarżącego nie została przez Instytucję Zarządzającą uwzględniona. Podniesiono, że Instytucja rozpatrująca środek odwoławczy każdorazowo dokonuje analizy, czy waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku i na tej podstawie wydaje pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie środka odwoławczego. W przypadku skarżącego, w ocenie Instytucji Zarządzającej skala uchybień była tak duża, że nawet uznanie kilku uwag za zasadne nie zmieniło całościowej negatywnej oceny wniosku. Instytucja Zarządzająca nie stwierdziła, że uwagi oceniających opierały się konkretnie na zaleceniach wynikających z "Podręcznika...". Bezsprzecznym jest fakt, że wniosek o dofinansowanie musi być opracowany w sposób logiczny, konsekwentny i umożliwiający odtworzenie relacji przyczynowo- skutkowych pomiędzy zdefiniowanymi problemami występującymi na obszarze realizacji projektu a celami projektu i działaniami zmierzającymi do ich zniwelowania. To na wnioskodawcach spoczywa obowiązek udowodnienia, że problemy, do których rozwiązania/złagodzenia ma przyczynić się realizacja projektów, rzeczywiście występują. Sama deklaracja w części 3.1 wniosku, że dany problem istnieje, bez przeanalizowania jego przyczyn, jest zdecydowanie niewystarczająca. Ponadto przyznano słuszność oceniającemu, który wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił problemów w odniesieniu do obszaru województwa [...]. Minister zauważył, że skarżący ustosunkowując się do uwag oceniających każdorazowo powoływał się na zapisy Instrukcji, której rolą nie jest całkowite uregulowanie wszystkich wątpliwych kwestii. Wnioskodawcy piszą wnioski samodzielnie na podstawie opracowanych przez siebie koncepcji, a jakość przedsięwzięcia będzie zależała od stopnia zaangażowania w tworzenie założeń projektu. Jednocześnie rolą wnioskodawcy, który środki na sfinansowanie projektu chce pozyskać z zewnątrz, jest przekonanie instytucji, która ich udziela, że projekt jest wart realizacji. W tym kontekście włożenie przez Wnioskodawcę w opracowanie wniosku o dofinansowanie minimum wysiłku w celu spełnienia wymogów wynikających z Instrukcji nie może być uznane za wystarczające. W opinii IZ PO KL oczywistym było, że cel projektu musi wynikać ze zdiagnozowanej sytuacji problemowej, być możliwy do zmierzenia i jasno określony. Wskazano ponadto, że trudno jest odnieść się do uwag wnioskodawcy, iż opinie oceniającego nr 1 są subiektywne i nie wynikają z "Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL", ponadto skarżący nie przedstawił żadnych merytorycznych kontrargumentów w odniesieniu do takich opinii. Minister wskazał, że zgodnie z "Wytycznymi w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL" z dnia 28 grudnia 2009 r., koszty zarządzania projektem obejmują: a) wynagrodzenia koordynatora/kierownika projektu lub innej osoby mającej za zadanie koordynowanie lub zarządzanie projektem; b) wynagrodzenia innego personelu bezpośrednio zaangażowanego w zarządzanie projektem, o ile jego zatrudnienie jest niezbędne dla realizacji projektu; c) wydatki związane z otworzeniem i prowadzeniem rachunku bankowego; d) wydatki związane z ustanowieniem zabezpieczeń prawidłowej realizacji umowy zakup lub amortyzacja sprzętu lub wartości niematerialnych i prawnych niezbędnych do zarządzania projektem; f) działania informacyjno-promocyjne związane z realizacją projektu (np. zakup materiałów promocyjnych i informacyjnych, zakup ogłoszeń prasowych); g) inne - o ile są bezpośrednio związane z koordynacją i zarządzaniem projektem. Powyższe zapisy "Wytycznych..." jasno wskazują, zdaniem IZ PO KL, że koszty zarządzania to nie tylko koszty zatrudnienia personelu zarządzającego, przy czym fakt, iż wnioskodawca wprowadził zapis "zarządzanie projektem" do pozycji dotyczących wynagrodzeń personelu nie oznacza, że inne pozycje nie stanowią kosztów zarządzania. Jednocześnie wnioskodawca nie zachował relacji nakład - rezultat, zatem IZ PO KL uznał za słuszną uwagę oceniającego w tym zakresie. Ponadto IZ PO KL podtrzymał uwagę oceniającego dotyczącą zawyżonych kosztów wynagrodzeń personelu, wskazując, że podczas oceny budżetu projektu weryfikacji podlega m. in. zgodność założonych w budżecie wydatków ze stawkami obowiązującymi na rynku. Każdorazowo jest dokonywana ocena zasadności tych wydatków w oparciu o stawki rynkowe obowiązujące w regionie, a także biorąc pod uwagę zakres i charakter działań przewidzianych we wniosku. Oceniający mają prawo kwestionować zasadność stawek zaproponowanych w budżecie projektu, jeśli w ich opinii są one zawyżone. Jednocześnie w przypadku rekomendowania wniosku do dofinansowania ich wysokość może podlegać negocjacjom. W przedmiotowym przypadku obaj oceniający stwierdzili, że koszty wynagrodzenia wykładowców prowadzących szkolenia i doradztwo indywidualne są zawyżone. Organ wskazał ponadto, że zasadną była opinia odnośnie dostosowania kosztów zarządzania projektem do okresu realizacji przedsięwzięcia przewidzianego w harmonogramie. Zauważono, że skarżący zbyt pobieżnie sporządził harmonogram zadań, na co oceniający zwrócili uwagę w ramach części 3.3 oceny. Oceniający nr 1 trafnie zauważył, że "harmonogram powinien wskazywać podział zadań na etapy tak, by nie budzić wątpliwości; natomiast Harmonogram został zbudowany z 1 zadania, którego etapy są tożsame i nic nie mówią o kolejności działań podejmowanych w ramach realizacji przedmiotowego projektu, szczególnie, że jedno zadanie zawiera również koszty zarządzania". Dodatkowo zdaniem IZ PO KL w związku z faktem, iż harmonogram został opracowany zbyt ogólnie i wynikało z niego, że działania projektowe będą realizowane przez 21 miesięcy, oceniający miał prawo zakwestionować zasadność ponoszenia kosztów zarządzania przez okres 24 miesięcy. Zgodnie z brzmieniem art. 30 c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej: u.z.p.p.r.), spółka [...] złożyła rozpatrywaną skargę. Skarżący określił, jakie błędy popełniła Instytucja Zarządzająca. Są to: 1. Nieprawidłowa i niezgodna z przepisami prawa ocena punktowa kategorii nr 3.1., "Cele projektu" - punkt a) "Wskazanie kwestii problemowych, które zostaną rozwiązane (złagodzone) dzięki realizacji projektu"; 2. Nieprawidłowa i niezgodna z przepisami prawa ocena kategorii nr 3.1. "Cele projektu" - punkt b) "Wskazanie celu głównego i celów szczegółowych projektu"; 3. Nieprawidłowa i niezgodna z przepisami prawa ocena kategorii nr 3.2. "Grupy docelowe projektu" - punkt a) "Opis grupy docelowej" - przez Oceniającego nr 1; 4. Nieprawidłowa i niezgodna z przepisami prawa ocena kategorii nr 3.2. "Grupy docelowe projektu" - punkt b) "Uzasadnienie wyboru grupy docelowej"; 5. Nieprawidłowa i niezgodna z przepisami prawa ocena kategorii nr 3.2. "Grupy docelowe projektu" - punkt c) "Opis sposobu rekrutacji uczestników projektu (w tym uwzględnienie zasady równości szans, w tym równości płci)"; 6. Nieprawidłowa i niezgodna z przepisami prawa ocena kategorii nr 3.4. "Rezultaty i produkty projektu" - punkt a) "Opis twardych i miękkich rezultatów projektu w odniesieniu do planowanych działań, z uwzględnieniem ich trwałości, kompleksowości, racjonalności, wykonalności i zamierzonej do osiągnięcia wartości dodanej projektu"; 7. Nieprawidłowa i niezgodna z przepisami prawa ocena kategorii nr 3.4. "Rezultaty i produkty projektu" - punkt b) "Opis sposobu monitorowania (badania, mierzenia) rezultatów i produktów projektu" - przez Oceniającego nr 1; 8. Nieprawidłowa i niezgodna z przepisami prawa ocena kategorii nr 3.4. "Rezultaty i produkty projektu" - punkt c) "Opis w jaki sposób ww. rezultaty i produkty wpłyną na realizację założonych celów projektu"; 9. Nieprawidłowa i niezgodna z przepisami prawa ocena kategorii nr 4. "Wydatki projektu" - punkt b) "Ocena racjonalności i efektywności wydatków (relacja nakład rezultat)" - przez Oceniającego nr 1, przy czym skarżący szczegółowo uzasadnił swoje zarzuty odnośnie każdego punktu. Skarżący wskazał też, iż organizator konkursu poprzez wprowadzony limit znaków nie dał wręcz technicznych możliwości w wyczerpujący sposób zawrzeć opisy w ramach podpunktów Rozdziału III, wymagane zgodnie z Dokumentacją Konkursową jak i sugerowanie przez obu Oceniających. Ponadto zarzucono niejasność i brak przejrzystości przeprowadzonej oceny wniosku w odniesieniu do zasad przyznawania punktów za poszczególne obszary oceny merytorycznej oraz podniesiono, iż w procesie oceny wniosku Oceniający nr 1 jak i Oceniający nr 2 odwoływali się do wytycznych i warunków określonych w dokumencie "Podręcznik przygotowywania wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki", Warszawa, 1 kwietnia 2009 r., co nie powinno mieć miejsca zgodnie z regulaminem konkursu. Organ wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że argumentacja przedstawiona w niej nie zasługuje na uwzględnienie. Minister wskazał, że wnioskodawca przystępując do konkursu ma obowiązek zapoznania się z dokumentacją konkursową i przygotowania wniosku zgodnie z zawartymi tam wymogami. Elementem dokumentacji konkursowej jest wzór karty oceny merytorycznej, z której wynika punktacja przypisana do każdej z ocenianych kategorii i podkategorii. Procedura oceny jest opisana w dokumentacji konkursowej. Sposób przyznawania punktów (w związku z tym, że nie jest to ocena 0-1) zawiera element subiektywnej oceny, jednakże uszczegółowienie głównych kategorii poprzez wprowadzenie tzw. małych punktów, ogranicza swobodę oceniających. Ocena dokonywana jest w oparciu o wiedzę i doświadczenie oceniających, którzy mają obowiązek uzasadnić przyznaną liczbę punktów. Ponadto dokumentacja konkursowa przewiduje pewien margines rozbieżności pomiędzy oceniającymi (do 30 pkt) jako akceptowalny. Natomiast punktacja końcowa jest średnią arytmetyczną z ocen dwóch osób. Podniesiono ponadto, że na każdy konkurs wpływa liczba wniosków na kwoty znacznie przekraczające alokacje dostępnych środków. Oznacza to, że pomiędzy wnioskami jest ogromna konkurencja i tylko najlepiej przygotowane wnioski mają szansę na otrzymanie dofinansowania. To, że zdaniem wnioskodawcy zawarł on wszystkie informacje, które wskazano w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu POKL nie oznacza, że wniosek powinien otrzymać taką liczbę punktów, która pozwala na otrzymanie dofinansowania. W porównaniu z innymi wnioskami, projekt przygotowany przez skarżącego wypadł negatywnie (w 4 na 6 kategorii nie uzyskał minimum punkowego). Inni wnioskodawcy zawarli we wnioskach znacznie więcej istotnych informacji, np. twardych danych statystycznych, lepszą diagnozę problemu itp. Na wnioskodawcy spoczywa odpowiedzialność za przygotowanie wniosku i powinien korzystać z wszelkiej dostępnej wiedzy i źródeł celem wypracowania jak najlepszego projektu. Na stronach internetowych Instytucji Zarządzającej/Instytucji Pośredniczącej zamieszczane są różnego rodzaju podręczniki, raporty, analizy, które mogą być wykorzystywane przez wszystkich wnioskodawców na etapie przygotowywania projektów. Natomiast wniosek o dofinansowanie musi być opracowany w sposób logiczny, spójny i konsekwentny. W związku z tym informacje przedstawione we wniosku muszą być odpowiednio uzasadnione, gdyż same deklaracje wnioskodawcy nie wystarczą z uwagi na dużą konkurencję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z p. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 - dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z przepisami postępowania administracyjnego i normami prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Rozwoju Regionalnego z 22 marca 2012 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z p. zm. - dalej: u.z.p.p.r. lub ustawa). W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w związku z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Wskazać należy, iż - jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa - zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności (niezgodności) z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Natomiast podzielić należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie - postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie przyjąć należy jako słuszny pogląd , że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się w tym przypadku do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku (projektu), lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny (patrz: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Po 37/10, w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku zawartej w piśmie z dnia 22 marca 2012r. Sąd uznał , że ocena wniosku o dofinansowanie projektu złożonego przez skarżącą pt. "Przedsiębiorstwa spin off/spin out - narzędziem skutecznej komercjalizacji wiedzy" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki - nie narusza prawa. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy odnieść należy się do przebiegu postępowania zainicjowanego złożonym przez skarżącą Spółkę wnioskiem o dofinansowanie, przy uwzględnieniu podniesionych w tym zakresie zarzutów w skardze. Skarżący zgłosił swój wniosek – projekt w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL) lata 2007-2013 – Priorytet VIII Regionalne kadry gospodarki, Działanie 8.2. – Transfer wiedzy, Poddziałanie 8.2.1. – Wsparcie dla współpracy sfery nauki i przedsiębiorstw. Program ten został przygotowany na podstawie Rozporządzenia (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1784/1999, Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 oraz Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO KL wymienić trzeba cyt. ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (Dz. U. Nr 90, poz. 557), które z dniem 21 grudnia 2010r. zostało zastąpione przez rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania pomocy publicznej w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (Dz. U. Nr 239, poz. 1598 z p. zm.). Ministerstwo Rozwoju Regionalnego uregulowało zasady udzielania dofinansowania w ramach PO KL, w tym określiło regulacje dotyczące procedury odwoławczej, o której mowa w art. 30b-g ustawy w Zasadach dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL z dnia 1 stycznia 2010r., stanowiących opracowanie zasad dokonywania oceny wniosków o dofinansowanie, przygotowane na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Należy zaznaczyć, że dokument ten ma charakter ramowy, zatem instytucje uczestniczące w realizacji PO KL miały obowiązek zapewnić zgodność swych szczegółowych procedur wewnętrznych (w tym instrukcji wykonawczych) z postanowieniami Zasad... . W zakresie nieuregulowanym przez Zasady... rozstrzygnięcia w kwestiach wątpliwych powinna dokonać Instytucja Pośrednicząca, która jednocześnie ponosi odpowiedzialność za podjęte decyzje. W szczególności, instytucja organizująca konkurs (IOK) ma prawo uszczegółowić w dokumentacji konkursowej zapisy dotyczące organizowanego konkursu, o ile nie stoi to w sprzeczności z regulacjami zawartymi w Zasadach... oraz z przyjętymi przez Komitet Monitorujący PO KL kryteriami wyboru projektów. Sposób przeprowadzenia konkursu, zgodnie z postanowieniami Zasad... został unormowany w Dokumentacji konkursowej PO KL 2007-2013 Priorytet VIII Regionalne kadry gospodarki, Działanie 8.2. – Transfer wiedzy, Poddziałanie 8.2.1. – Wsparcie dla współpracy sfery nauki i przedsiębiorstw, Nr konkursu:1/POKL/8.2.1/2010, która stanowiła jeden z załączników do ogłoszenia o konkursie opublikowanym zgodnie z art. 29 u.z.p.p.r. przez Instytucję Wdrażającą – Zarząd Województwa [...].. Mając na uwadze powyższe unormowania Sąd podkreśla, że każdy z przystępujących do udziału w konkursie miał obowiązek zastosować się do wyżej wymienionej dokumentacji o jakiej mowa w ogłoszeniu konkursu. Stosując się do wytycznych tam zawartych wszyscy zgłaszający do konkursu wnioski mieli jednakową możliwość zapoznania się z zasadami przeprowadzania konkursu, co z kolei prowadzi do zachowania zasad: równego dostępu do pomocy wszystkich wnioskodawców oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów o jakich mowa w art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. – w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Warto w tym miejscu wskazać, że każda ocena projektu winna być dokonywana z uwzględnieniem zasad równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy z.p.p.r. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co pośrednio wynika również z art. 31 ustawy z.p.p.r. Przede wszystkim podkreślenia wymaga zasada postępowania konkursowego polegająca na wyłonieniu najlepszego projektu. Ogólnie można więc stwierdzić, że najlepszy projekt, któremu zostanie następnie przyznane dofinansowanie, to taki, który w przewidzianym we właściwym Programie Operacyjnym zakresie przyczyni się najpełniej do osiągnięcia założonego celu. Celem postępowania konkursowego jest zatem wyłonienie takich przedsięwzięć (i ich wsparcie finansowe), które dadzą gwarancję osiągnięcia celów opisanych w Programie Operacyjnym (tu: PO KL). Natomiast kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy u.z.p.p.r. Sąd może zatem uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Ocena merytoryczna wniosku, która kwestionowana jest przez skarżącego, określona została w pkt. 6.5 Zasad... . Stanowi ona, że ocena ta zostanie dokonana na formularzu Karty oceny merytorycznej wniosku z systemem wagowym zawartym w Dokumentacji. Ocena każdego z projektów dokonywana będzie przez dwie losowo wybrane osoby - członków KOP. Z dwóch niezależnych od siebie ocen (ogólnych oraz w poszczególnych pozycjach) wyciągnięte zostają średnie, które stanowią ostateczną ocenę projektu. Ocena merytoryczna wniosku na podstawie ogólnych kryteriów merytorycznych będzie dokonywana w skali punktowej zgodnie z kartą oceny merytorycznej, przy czym zarówno Zasady... , jak i Dokumentacja konkursowa stwierdzają, że projekt może zostać przyjęty do dofinansowania jeśli uzyska co najmniej 60 punktów w ocenie ogólnej, zaś w poszczególnych pozycjach oceny uzyska co najmniej 60% możliwej do zdobycia liczby punktów (w pkt 4.4.3. Dokumentacji zostało uszczegółowione, że w każdym z pytań 3.1.–3.5. i IV. Karty oceny merytorycznej). Ocena merytoryczna prowadzona będzie w oparciu o ogólne kryteria merytoryczne oraz kryteria strategiczne. Przy czym spełnianie kryteriów strategicznych nie jest obowiązkowe aby wniosek mógł zostać pozytywnie oceniony pod względem merytorycznym. Niespełnienie kryteriów strategicznych nie wyklucza uzyskania maksymalnej liczby punktów za spełnienie ogólnych kryteriów merytorycznych. Ocena merytoryczna wniosku na podstawie kryteriów strategicznych będzie dokonywana w formie "0–1" tzn. "spełnia – nie spełnia". Wnioski, które spełnią kryterium strategiczne, otrzymają premię punktową wysokości do 20 punktów. Wnioski, które nie spełnią kryterium strategicznego, nie tracą punktów uzyskanych w ramach oceny merytorycznej i mogą być rekomendowane do dofinansowania. Szczegółowe informacje na temat przebiegu procedury oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu zawarte zostały w rozdziale 6.4 oraz 6.5 Zasad... . Zgodnie z ich treścią w skład KOP z prawem dokonywania oceny wniosków wchodzą: pracownicy Instytucji Organizującej Konkurs, pracownicy IP oraz eksperci (obligatoryjnie). Osoby powołane do składu KOP muszą spełniać warunki dotyczące poziomu ich kwalifikacji zgodnie z polityką szkoleniową określoną przez IZ. Ocena merytoryczna dokonywana jest niezależnie przez każdego z oceniających. W przypadku gdy wniosek od przynamniej jednego z oceniających uzyskał co najmniej 60 punktów, a także 60% punktów w poszczególnych punktach ceny merytorycznej oraz różnica w liczbie punktów przyznanych przez dwóch oceniających za spełnienie ogólnych kryteriów merytorycznych wynosi co najmniej 30 punktów projekt poddawany jest dodatkowej ocenie, którą przeprowadza trzeci oceniający. Treść zapisów Zasad... oraz Dokumentacji konkursowej wskazuje na dopuszczalną rozbieżność w ocenie merytorycznej projektów co oznacza, że sama rozbieżność ocen wystawionych przez niezależnych oceniających nie może podważać prawidłowości oceny zwłaszcza, że w rozpoznawanej sprawie różnica w liczbie punktów przyznanych przez oceniających nie osiągnęła poziomu kwalifikującego projekt do dodatkowej oceny, którą miałby przeprowadzić trzeci oceniający. W nawiązaniu do przytoczonych wyżej regulacji przyjąć należy, że instytucja dokonująca wyboru projektów do dofinansowania ma obowiązek stosowania wszystkich zasad i reguł określonych w systemie realizacji projektu (kryteria oceny, sposób stosowania tych kryteriów w nawiązaniu do projektu, rozpatrywanie środków odwoławczych) – do których musi stosować się także wnioskodawca zgłaszający określony projekt do dofinansowania – zaś Sąd dokonuje kontroli ich stosowania jako źródeł prawa w szerokim znaczeniu, przy uwzględnieniu także norm prawnych powszechnie obowiązujących. W pkt 6.15. Zasad... uregulowano procedurę odwoławczą w ramach PO KL, opracowaną na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wynika z niej, że w ramach procedury odwoławczej obowiązują dwa etapy: etap przedsądowy w ramach Systemu Realizacji PO KL oraz etap sądowy, przy czym środki odwoławcze przysługują wyłącznie wnioskodawcom, których wnioski uzyskały ocenę negatywną. Na etapie przedsądowym procedury odwoławczej wnioskodawcy przysługują dwa środki odwoławcze: protest i odwołanie. W wyniku rozpatrzenia protestu, instytucja go rozpatrująca (IOK) może: a. rozpatrzyć protest pozytywnie (uwzględnić protest) – jeżeli na podstawie zebranych informacji i dokumentacji uzna, że sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru projektu nie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i/lub że naruszono procedury mogące wpłynąć na bezstronność i prawidłowość oceny, a więc złożony protest był zasadny, albo b. rozpatrzyć protest negatywnie (odrzucić protest) – w przypadku braku przesłanek do uznania, iż sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru projektu zostało przeprowadzone w sposób niewłaściwy i/lub nie doszło do naruszenia procedur mogących wpłynąć na bezstronność i prawidłowość oceny i złożony protest był niezasadny. Instytucja rozpatrująca protest jest związana zakresem protestu, tzn. sprawdza zgodność złożonego wniosku o dofinansowanie projektu tylko z tym kryterium lub kryteriami oceny, które zostały wskazane w proteście oraz w zakresie zarzutów dotyczących sposobu dokonania oceny, podniesionych przez wnioskodawcę. W wyniku rozpatrzenia odwołania, instytucja rozpatrująca może: a. rozpatrzyć odwołanie pozytywnie – jeżeli na podstawie zebranych informacji i dokumentacji uzna, że sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami wyboru projektu nie zostało przeprowadzone w sposób właściwy i/lub naruszono procedury mogące wpłynąć na bezstronność i prawidłowość oceny albo b. rozpatrzyć odwołanie negatywnie – jeżeli uzna, że protest został rozpatrzony w sposób właściwy, a z uzyskanych informacji i dokumentacji wynika, że nie było przesłanek do jego uwzględnienia. Instytucja rozpatrując odwołanie jest związana jego zakresem, tzn. rozstrzygnięcie nie powinno dotyczyć okoliczności i kwestii nie ujętych w odwołaniu. Należy zgodzić się z Instytucją Zarządzającą, iż nie można uznać, aby przeprowadzona ocena projektu skarżącego była niezgodna z prawem. Zarzuty niewłaściwej oceny poszczególnych kryteriów sprowadzały się do polemiki z oceną wyrażoną przez Komisję Oceny Projektów podtrzymaną następnie w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ani organy, ani Sąd nie są uprawnione do kwestionowania oceny dokonanej przez członków komisji, w tym ekspertów, jeśli nie różnią się one w sposób budzący wątpliwości, a także jeśli nie zostanie stwierdzone, że naruszono regulacje w zakresie procedury konkursowej. Ocena projektów winna być dokonywana z uwzględnieniem zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów o których mowa w art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Ocena ta winna być rzetelna i bezstronna, co wynika również z art. 31 ustawy. Merytoryczna weryfikacja projektu według kryteriów wartościujących opiera się na swobodnej ocenie, zbliżonej w swej istocie do uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały i w jakim stopniu o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Kontrola zaś sądowoadministracyjna sprowadza do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Powyższe oznacza, co należy podkreślić po raz wtóry, że Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej wniosku, lecz wyłącznie do kontroli oceny projektu dokonanej przez organy w aspekcie kompletności oceny oraz jasności kryteriów tejże oceny. (patrz: cyt. już uzasadnienie wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt III SA/Wa 37/10, wyroki WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2382/11, z dnia 30 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 24/12, w: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kontrolując zatem legalność oceny projektu dokonanej przez właściwe instytucje, jak również legalność działań tych instytucji podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji Ministra Rozwoju Regionalnego, stwierdzić należy, iż odpowiadają one prawu, zaś zarzuty skargi zawarte w zarzutach od 1 do 9 nie zasługują na uwzględnienie. Należy podkreślić, że treść wniosku stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt. W zakresie przygotowania wniosku, a następnie analizy jego treści niezwykle istotna jest Instrukcja wypełnienia wniosku o dofinansowanie, która zawiera zarówno ogólne zasady, jak i szczegółowe wskazówki dotyczące wypełniania poszczególnych części i rubryk wniosku. Z załączonych do akt sprawy Kart oceny merytorycznej wniosku skarżącego wynika, że dwaj niezależni eksperci dokonali oceny wniosku, kierując się obowiązującymi kryteriami ocen tego wniosku, co potwierdza treść formularzy oceny merytorycznej wniosku. Z tego względu nieuzasadniony jest zarzuty skarżącego, wskazujące na niezgodność przeprowadzonej oceny z kryteriami wyboru projektów oraz na jej dowolność. Sąd dodatkowo podkreśla, że pomimo tego, iż oceny przedmiotowego projektu skarżącego były sporządzone niezależnie od siebie, to każdy z oceniających doszedł do podobnych konkluzji w ocenie braku wskazania celu głównego i celów szczegółowych projektu, obszaru realizacji projektu, w tym terytorialnego, braku uzasadnienia dla przedstawionych problemów, działań skierowanych do kobiet, działań o charakterze teoretycznym, braku sprecyzowania wartości dodanej projektu czy określenia rezultatów, kwestionujących te same kryteria. Również tożsame były uwagi odnoszące się do oceny wydatków (koordynator ds. rekrutacji, stawki wykładowców, nieprawidłowo sporządzony budżet) W związku z tym w sprawie nie wystąpiła sytuacja dotycząca przypadku wystąpienia rozbieżności w ocenie merytorycznej wniosku, która powodowałaby konieczność usunięcia rozbieżności i ewentualnego powołania trzeciego oceniającego. Ponadto należy wskazać, że to skarżący ma obowiązek przedstawienia we wniosku zbioru takich danych, na podstawie których oceniający będą mogli uznać, że projekt będzie realizowany w sposób zgodny z celami danego działania. Wniosek o dofinansowanie stanowi załącznik do umowy o dofinansowanie, a zawarte we wniosku uzasadnienie powinno pozwolić na określenie sposobu realizacji zobowiązania. Z powyższych względów treść wniosku powinna być jednoznaczna i precyzyjna. Należy zgodzić się tym samym ze stanowiskiem, iż tylko w ten sposób instytucja oceniająca wniosek ma możliwość stwierdzania, czy zebrane we wniosku dane pozwalają na uznanie, że środki publiczne przyznane w ramach dofinansowania zostaną wydatkowane w sposób prawidłowy. Oceny Sądu w powyższym zakresie nie zmienia powoływanie się skarżącego na treść złożonego protestu oraz odwołania. Skarżący w złożonych środkach odwoławczych polemizował ze stanowiskiem zaprezentowanym przez oceniających, nie wskazywał natomiast (tak samo zresztą jak i w skardze wniesionej do Sądu) jakie - jej zdaniem – konkretne regulacje zostały naruszone podczas oceny projektu. Skarżący jednocześnie jako główny powód naruszenia prawa przez oceniających oraz obie Instytucje wskazywał stosowanie przez oceniających "Podręcznika przygotowywania wniosków o dofinansowanie projektów w ramach PO KL. Warszawa, 1 kwietnia 2009r.". Sąd stwierdza, że zarówno w ocenie projektu, dokonanej przez Komisję, jak i w żadnej z karty ocen, a nadto w żadnym z pism kierowanych do wnioskodawcy nie zawarto odniesienia do zapisów wskazywanego przez skarżącego Podręcznika... , zatem zarzut ten należy uznać za nieuprawniony. Należy ponadto zgodzić się z IZ PO KL, że na każdy konkurs wpływa liczba wniosków na kwoty znacznie przekraczające alokacje dostępnych środków, a tym samym pomiędzy wnioskami istnieje konkurencja i tylko najlepiej przygotowane wnioski mają szansę na otrzymanie dofinansowania. To, że zdaniem wnioskodawcy zawarł on wszystkie informacje, które wskazano w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu PO KL nie oznacza, że wniosek powinien otrzymać taką liczbę punktów, która pozwala na otrzymanie dofinansowania. Projekt przygotowany przez skarżącego wypadł negatywnie (w 4 na 6 kategorii nie uzyskał minimum punkowego), przy czym to na wnioskodawcy spoczywa odpowiedzialność za przygotowanie wniosku i powinien korzystać z wszelkiej dostępnej wiedzy i źródeł celem wypracowania jak najlepszego projektu. Jak przyznał Minister, na stronach internetowych Instytucji Zarządzającej/Instytucji Pośredniczącej zamieszczane są różnego rodzaju podręczniki, raporty, analizy, które mogą być wykorzystywane przez wszystkich wnioskodawców na etapie przygotowywania projektów, natomiast kwestią składającego wniosek o dofinansowanie jest korzystanie z tych źródeł. Skarżący ponadto podnosi zarzut wprowadzenia przez organizatora konkursu limitu znaków, który nie dawał wręcz technicznych możliwości w wyczerpujący sposób zawrzeć opisy, wymagane zgodnie z Dokumentacją i sugerowane przez obydwu oceniających. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że zarzut ten jest bezzasadny, gdyż limit znaków wynikał z treści Instrukcji oraz objętości samego wniosku i był taki sam dla wszystkich aplikujących w konkursie. Należy podnieść dodatkowo w tym miejscu, że Sąd oceniając pismo z dnia 27 października 2011r. stwierdza, że instytucja oceniająca nie ma obowiązków takich, jak organ administracyjny wydający decyzje. Instytucja oceniająca musi jedynie wskazać wynik oceny w poszczególnych kryteriach, a nie dokonywać szczegółowej oceny całego projektu. W informacji o negatywnej ocenie wskazano kryteria, wg których ocena była negatywna wraz z konkretnymi przyczynami, które zadecydowały o takiej, a nie innej ocenie, co wynikało z załączników do pisma. Zdaniem Sądu powyższy sposób dokonanej oceny kryteriów był wystarczający, gdyż oceniający wskazali na konkretne zarzuty wobec przedłożonego projektu. Należy stwierdzić, że celem uzasadnienia oceny nie jest udzielanie wnioskodawcy wskazówek w jaki sposób wniosek powinien być sporządzony, aby mógł otrzymać pozytywną ocenę w ramach danego kryterium - to zadanie należy bowiem do wnioskodawcy, który przygotowując wniosek powinien kierować się postanowieniami dokumentacji konkursowej - ale wykrycie i wskazanie wad wniosku uniemożliwiających pozytywną jego ocenę. Takie wady wniosku zostały wskazane w informacji o negatywnej ocenie oraz w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Ponadto z urzędu Sąd wskazuje, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt. P1/11 stwierdził niezgodność z art. 87 Konstytucji RP art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim prawa i obowiązki uczestnika konkursu, a także służące mu środki odwoławcze, warunkujące dopuszczalność skargi do sądu, są uregulowane w aktach znajdujących się poza systemem prawa powszechnie obowiązującego. Jednocześnie jednak Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej wymienionych wyżej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy od dnia opublikowania wyroku w dzienniku ustaw (czyli od dnia 27 grudnia 2011 r.), co ma ten skutek, że wymienione przepisy u.z.p.p.r. posiadają jeszcze moc obowiązującą i dotychczasowa procedura w zakresie oceny wniosków zawarta w pozaustawowych dokumentach konkursowych może być stosowana. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego i na zasadzie przepisu art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł jak w sentencji wyroku.