V SAB/Wa 10/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w B. G. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] w przedmiocie wniosku o zmianę rozporządzenia o ustanowieniu obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących; 1. zobowiązuje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] do rozpoznania wniosku A. S.A. z siedzibą w B.G. z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie zmiany Rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących w części załącznika 5; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na rzecz A. S.A. z siedzibą w B. G. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. S.A. z siedzibą w B. wezwała w dniu 20 grudnia 2016 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. do usunięcia naruszenia prawa wnosząc o przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, mającego wskazać i doprowadzić do wykreślenia albo wyłączenia "[...]" z rozporządzenia w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Wniosek Strony dotyczył zatem zmiany ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Dyrektor wskazał, że pozostawia je bez rozpatrzenia, ponieważ nie przedstawiono nowych okoliczności (w stosunku do wcześniejszego wezwania z dnia 30 marca 2015 r.) mogących być podstawą do zmiany rozporządzenia Dyrektora zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących w części dotyczącej [...]. Ponadto organ wskazał, że na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 30 marca 2015 r. udzielono odpowiedzi pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r. W związku z powyższym A. S.A. wniosła skargę na bezczynność ww. organu w sprawie rozpoznania wniosku z dnia 20 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu tej skargi podkreśliła, że wnioski te (z dnia 20 grudnia 2016 r. i z dnia 30 marca 2015 r.) dotyczyły dwóch odrębnych postępowań. Ich przedmiotem był co prawda tożsama treść rozporządzenia i ten sam ciek wodny, jednak wniosek z 20 grudnia 2016 r. dotyczył przeprowadzenia postępowania administracyjnego, które pozwoliłoby na ujawnienie okoliczności wynikających z dokumentów przedłożonych przez wnioskodawcę. Wniosek pierwszy dotyczył aktu prawa miejscowego oraz stwierdzenia nieważności lub ewentualnie jego uchylenia, natomiast drugi wniosek dotyczył czynności z zakresu administracji publicznej objętej kognicją organu, zleconej mu ustawą jako organowi administracji zespolonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r., poz. 1369 - wskazywanej dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Przed badaniem merytorycznej zasadności skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. W związku z tym zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, określanej dalej jako "k.p.a."). Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Zgodnie zaś z art. 37 § 3 ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Z treści cytowanych przepisów wynika zatem, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca uczyniła zadość temu obowiązkowi i przed wniesieniem skargi pismem z 30 stycznia 2017 r. skarżący złożył do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej zażalenie (ponaglenie) na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w zakresie rozpoznania jej wniosku z 20 grudnia 2016 r. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. w sprawie rozpatrzenia wniosku o wykreślenie albo wyłączenia "[...]" z rozporządzenia w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ ma obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stosownie do treści art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z kolei zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W ocenie Sądu ten właśnie przepis powinien być zastosowany przy rozpoznaniu wniosku Skarżącej z dnia 20 grudnia 2016 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (wyrok NSA z dnia 5 lutego 199 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX 48016). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd bierze pod uwagę, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanych wyżej przepisów k.p.a., pozostając w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Skarżącej z dnia 20 grudnia 2016 r., bowiem do dnia orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny organ nie wydał merytorycznego rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że przepis art. 149 p.p.s.a. zawiera normę, wedle której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale i na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. Analiza zd. 2 art. 149 p.p.s.a. i użytego tam wyrazu "jednocześnie" wskazuje, że uwzględnienie skargi może polegać na stwierdzeniu że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub nie mimo, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na wydanie aktu jeszcze przed wydaniem przez Sąd wyroku (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r, sygn. akt. II OSK 1360/12 w CBONSA, postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12, LEX nr. 1247155). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie, ponieważ organ podejmował czynności w sprawie (pismo z dnia 3 stycznia 2017 r.) błędnie jednak uznając, że wnioski Skarżącej z dnia 30 marca 2015 r. i 20 grudnia 2016 r. są tożsame. Podkreślić w tym miejscu należy, że wniosek z dnia 30 marca 2015 r. dotyczył stwierdzenia nieważności rozporządzenia ww. organu z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, w części załącznika nr 5, poz. nr 16, natomiast wniosek z dnia 20 grudnia 2016 r. dotyczył zmiany tego rozporządzenia w powyższym poprzez wykreślenie ww. pozycji dotyczącej obwodu rybackiego [...]. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę uznał więc, że zaistniała w sprawie bezczynność nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można bowiem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (zob.: wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11,CBOSA). Sąd zobowiązał Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. do rozpoznania wniosku Skarżącej z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie zmiany rozporządzenia tego organu z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w sprawie ustanowienia obwodów rybackich na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących, w części załącznika nr 5. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O zwrocie koszów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.