V SAB/Wa 14/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, , po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] [...] na bezczynność Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie wniosku o dofinansowanie; oddala skargę. K. M. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił ze skargą na bezczynność Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej (zwanego dalej: "Ministrem") w sprawie z wniosku o dofinansowanie kosztów szkolenia polskiego języka migowego. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] stycznia 2016 r. do Oddziału [...] Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. (zwanego dalej: "Oddziałem Funduszu") wpłynęło pismo Skarżącego z dnia [...] stycznia 2016 r. zawierające prośbę o dofinansowanie kosztów kursu języka migowego organizowanego przez Wydział Polonistyki Uniwersytetu W. w roku akademickim 2015/2016. Skarżący wyjaśnił, iż zajęcia nie są dla niego bezpłatne i w ramach tzw. "żetonów" zapłacił za nie opłatę w wysokości 702 zł. Jednocześnie Skarżący załączył wniosek osoby uprawnionej, sporządzony w dniu 18 stycznia 2016 r. na wzorze stanowiącym Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2012 r. w sprawie dofinansowania kosztów szkolenia polskiego języka migowego, systemu językowo-migowego, sposobu komunikowania się osób głuchoniewidomych oraz tłumacza-przewodnika (Dz. U. z 2012 r. poz. 687; zwanego dalej: "rozporządzeniem"). Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. o numerze [...] Oddział Funduszu poinformował Skarżącego, iż jego wniosek o dofinansowanie został rozpatrzony negatywnie i zarchiwizowany. Wyjaśniono przy tym, iż wskazany we wniosku termin rozpoczęcia szkolenia w dniu 1 października 2015 r. nie pozwala na zrealizowanie umowy o dofinansowanie kosztów szkolenia. Jednocześnie poinformowano Skarżącego, iż w celu uzyskania dofinansowania należy ponownie złożyć wniosek, nie później niż 2 miesiące przed rozpoczęciem szkolenia. Przedmiotowe pismo zostało doręczone Skarżącemu w dniu 22 lutego 2016 r. W dniu 3 marca 2016 r. Skarżący przesłał do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej – za pośrednictwem poczty elektronicznej – pismo sporządzone w tym samym dniu, które zatytułował "Skarga na decyzję PFRON Oddział [...] odmawiającego mi dofinansowania kosztów nauki języka migowego dla osób głuchoniemych z dnia [...] lutego 2016, znak sprawy [...]". W uzasadnieniu podniósł, iż Oddział Funduszu nie uwzględnił wszystkich okoliczności sprawy, a swoją decyzję podjął w sposób rażąco naruszający prawa osoby niepełnosprawnej. Wskazał, iż nie miał możliwości z dwutygodniowym wyprzedzeniem ustalić czy zajęcia w danym semestrze z polskiego języka migowego będą się odbywały i na jakim poziomie zaawansowania. Dodatkowo zauważył, iż swój wniosek złożył jeszcze w 2015 r. w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w L., który odesłano bez rozpatrzenia, zaś później dwukrotnie składał wnioski w Oddziale Funduszu "z powodu niewłaściwego formularza". W związku z tym Skarżący wniósł o ponowne zbadanie sprawy i udzielenie mu dofinansowania, zgodnie ze złożonym wnioskiem. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. o numerze [...] Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej – Biuro Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych poinformowało Skarżącego, iż zgodnie z § 5 pkt 6 lit. c) rozporządzenia, w umowie zawartej pomiędzy wnioskodawcą a Państwowym Funduszem Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych określa się m. in. zobowiązanie wnioskodawcy do przekazania, nie później niż na 14 dni przed dniem rozpoczęcia szkolenia, oświadczenia organizatora szkolenia. Wskazuje to, iż pomoc w nauce języka migowego ma charakter dofinansowania, zaś umowa powinna być podpisana nie później na 14 dni przed dniem rozpoczęcia szkolenia. Z kolei wniosek o dofinansowanie powinien być złożony odpowiednio wcześniej. Pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. Skarżący wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na zaniedbanie i nienależyte wykonywanie zadań przez Ministra poprzez nieudzielenie w ustawowym terminie odpowiedzi na skargę pomimo monitów i przynagleń. W uzasadnieniu opisał stan faktyczny sprawy oraz wskazał, iż brak odpowiedzi Ministra skutkuje tym, że wobec braku rozstrzygnięć w sprawie jego skargi, nie złożył w przewidzianym terminie wniosku o pomoc z innych źródeł, na przykład z samorządów powiatowych. Okoliczność, iż jego skarga nie została załatwiona do dnia 30 czerwca 2016 r. stanowi – w ocenie Skarżącego – ciężkie naruszenie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej: "K.p.a."). W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej odrzucenie. Uzasadniając wniosek wskazał, iż skarga na brak odpowiedzi organu na pismo Skarżącego z dnia [...] marca 2016 r. dotyczące odmowy przyznania przez Oddział Funduszu dofinansowania kosztów nauki języka migowego nie podlega kontroli sądów administracyjnych z uwagi na to, że nie mieści się w katalogu czynności i aktów poddawanych nadzorowi sądowemu. Zdaniem Ministra, wskazana czynność nie ma charakteru decyzji czy postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), nie jest też czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto organ zauważył, iż nawet przyjęcie, iż pismo Skarżącego z dnia 3 marca 2016 r. stanowiło skargę przewidzianą w Dziale VIII K.p.a., to i tak czynności podjęte na skutek skargi powszechnej nie należą do spraw wymienionych w art. 3 p.p.s.a. W ocenie Ministra, skoro sama czynność organu nie podlega zaskarżeniu, to w konsekwencji nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie organ wskazał, iż zarzut bezczynności polegającej na nieudzieleniu odpowiedzi nie jest zasadny, bowiem Minister udzielił Skarżącemu odpowiedzi na pismo z dnia 3 marca 2016 r. przed dniem orzekania w sprawie ze skargi skierowanej do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przed wyłożeniem motywów podjętego rozstrzygnięcia wyjaśnienia wymaga kwestia dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie, jak również zakwalifikowania skargi Skarżącego jako skargi na bezczynność Ministra w sprawie z wniosku o udzielenia dofinansowanie kosztów szkolenia polskiego języka migowego. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres kognicji tych sądów został natomiast doprecyzowany przepisami art. 3 § 2 i 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności rozpoznawanej skargi ma ustalenie charakteru pisma Oddziału Funduszu z dnia [...] lutego 2016 r. o numerze [...], którym poinformowano Skarżącego, iż jego wniosek o dofinansowanie został rozpatrzony negatywnie i zarchiwizowany. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa (por. uchwała NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. o sygn. akt OPK 1/97, publ. ONSA z 1997 r., z. 4, poz. 149; uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07; orzeczenia sądów administracyjnych są również dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. W uzasadnieniach uchwały NSA z dnia 12 października 1998 r. o sygn. akt OPS 6/98 (publ. ONSA 1999 r. z. 1, poz. 3) oraz uchwały NSA z dnia 15 listopada 1999 r. o sygn. akt OPK 24/99 (publ. ONSA 2000 r., z. 2, poz. 54) wyrażono pogląd, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (na przykład "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę"). Z kolei w uzasadnieniu do uchwały NSA z dnia 29 marca 2006 r. o sygn. akt II GPS 1/06 (pub. ONSAiWSA 2006/4/95), wydanej w odniesieniu do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, rozważane było zagadnienie, jakie warunki muszą być spełnione, aby przed zawarciem umowy można było wyróżnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o zawarciu lub odmowie zawarcia umowy. W przywoływanej uchwale wyrażony został pogląd, że decydujące znaczenie ma to, czy przepisy ustawowe przyznają danemu organowi władcze kompetencje w fazie rozpatrywania wniosku, poprzedzającej zawarcie umowy. Przenosząc powyższe poglądy na grunt niniejszej Sprawy, Sąd nie miał wątpliwości, iż pismo Oddziału Funduszu z dnia [...] lutego 2016 r. stanowi władcze rozstrzygnięcie podjęte w sprawie indywidualnej odmawiające Skarżącemu przyznania uprawnienia wynikającego z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa, to jest z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o języku migowym i innych środkach komunikowania się (Dz. U. Nr 209 poz. 1243 ze zm.). Dofinansowanie kosztów szkoleń jest zatem uprawnieniem wynikającym z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Dopiero spełnienie wszystkich wymaganych warunków, czyli de facto przyznanie takiego dofinansowania, skutkuje zawarciem odpowiedniej umowy pomiędzy wnioskodawcą a PFRON. Wobec tego odmowa dofinansowania kosztów szkolenia powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego uprawnienia w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Nadto należy podkreślić, że dofinansowanie kosztów szkoleń stanowi pomoc publiczną udzieloną na ściśle określonych zasadach ze środków publicznych (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 maja 2011 r. o sygn. akt II SA/Po 114/11). W ocenie Sądu, omawiane pismo jest zatem aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Wskazać jednakże należy, iż z treści skargi sporządzonej w dniu 30 czerwca 2016 r. i wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika bez żadnych wątpliwości, iż jej przedmiotem nie było samo rozstrzygnięcie Oddziału Funduszu z dnia [...] lutego 2016 r. Skarżący wskazał w skardze, iż chodzi mu o nieudzielenie przez Ministra w ustawowym terminie odpowiedzi na jego pismo zatytułowane "skarga" pomimo monitów i przynagleń. Wobec takiego sformułowania zakresu żądania Sąd uznał, iż przedmiotem skargi jest bezczynność Ministra w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącego o udzielenie dofinansowania. Skoro zatem, jak to wyżej wskazano, Sąd uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. było zaskarżalne do sądu administracyjnego, to tym samym dopuszczalna jest również skarga na bezczynność organu w sprawie zakończonej takim rozstrzygnięciem. Wskazać zatem należy, iż rozporządzenie – regulujące tryb udzielania dofinansowania na naukę języka migowego – normuje wyłącznie kwestie związane z pozytywnym rozpatrzeniem wniosku o dofinansowanie. Natomiast w przypadku odmowy – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – nie zawiera żadnych regulacji, w szczególności dotyczących środków odwoławczych. Brak jest także stosownych uregulowań w tym zakresie w samej ustawie o języku migowym i innych środkach komunikowania się. Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. – w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie – jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu – do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a., termin do złożenia skargi jest zachowany jeśli zostanie ona złożona do sądu w ciągu 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub jeżeli organ nie udzielił takiej odpowiedzi, w ciągu 60 dni od dnia wniesienia wezwania. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż wystąpienie z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa stanowi obligatoryjny warunek wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zaś udzielenie odpowiedzi na takie wezwanie ma już właściwie jedynie znaczenie formalne, tj. dla oceny zachowania terminu skargi. Zauważyć bowiem należy, iż art. 53 § 2 p.p.s.a. przewiduje również wypadek nieudzielenia takiej odpowiedzi. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. termin 60 dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie bądź wprawdzie udzielił takiej odpowiedzi, jednakże została ona doręczona stronie już po upływie 60-dniowego terminu liczonego od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OPS 2/07; postanowienie NSA z dnia 21 maja 2007 r. o sygn. akt II OSK 986/06). Przenosząc powyższe zasady na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Minister nie mógł pozostawać w bezczynności. Skoro bowiem brak było stosownych regulacji prawnych w zakresie odwołania się od pisma z dnia 18 lutego 2016 r. o odmowie udzielenia dofinansowania, to Skarżący mógł wystąpić do sądu administracyjnego ze skargą po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący sporządził wprawdzie pismo zatytułowane "skarga" i przesłał je w dniu 3 marca 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej, jednakże jego adresatem uczynił Ministra nie zaś Oddział Funduszu. Wobec tego, Minister nie był zobowiązany do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niezależnie od tego, nawet gdyby przyjąć, że Minister winien przekazać pismo Skarżącego do Oddziału Funduszu, to również nie można by mówić o bezczynności czy przewlekłości w postępowaniu, skoro – jak to wyżej wyjaśniono – prawo nie przewidywało środka zaskarżenia, zaś sporządzenie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie było obowiązkiem organu i nie było obwarowane żadnym terminem. Taki termin istniał jedynie na złożenie skargi do sądu administracyjnego i wynosił 60 dni od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, bądź 30 dni od dnia udzielenia odpowiedzi na takie wezwanie. Sąd jeszcze raz podkreśla, iż Skarżący nie złożył skargi do sądu administracyjnego na pismo Oddziału Funduszu z dnia 18 lutego 2016 r. Wobec tego Sąd, związany granicami niniejszej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie mógł dokonać oceny czy rozstrzygnięcie to było zgodne z prawem. Mając jednakże na uwadze, że Oddział Funduszu nie pouczył Skarżącego o zaskarżalności takiego rozstrzygnięcia – jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – do sądu administracyjnego, wskazać należy, iż okoliczność taka mogłaby stanowić podstawę wniosku o przywrócenie terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego na pismo z dnia [...] lutego 2016 r., o ile wolą Skarżącego byłoby wystąpienie z taką skargą. Jednocześnie podnieść należy, iż gdyby potraktować niniejszą skargę z dnia 30 czerwca 2016 r. jako skargę na bezczynność Ministra, czy też przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 i nast. k.p.a., to jak to słusznie podnosi Minister w odpowiedzi na skargę, podlegałaby ona odrzuceniu z uwagi na to, że czynności podjęte przez organ na skutek skargi powszechnej nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W konsekwencji uznać należało, iż Minister nie dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie. Końcowo wyjaśnić należy, że skarga na bezczynność Ministra została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.