V SAB/Wa 14/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi E. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania oddala skargę. Przedmiotem skargi E. [...] (dalej: Stowarzyszenie, skarżący lub strona) jest bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju Finansów (dalej: Minister IR lub organ) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania strony. Ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją z [...] 2016 r. nr [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej określił skarżącemu kwotę w wysokości 8.932,42 zł przypadającą do zwrotu wraz z odsetkami z tytułu niewykorzystanych transz dofinansowania wynikających z końcowego rozliczenia projektu pn. "..." realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie projektu nr [...] z [...] 2014 r. W dniu [...] 2017 r. wpłynęło do Ministra Rozwoju i Finansów odwołanie strony podpisane przez P. K., prezesa zarządu Stowarzyszenia. Pismem z [...] 2017 r. organ w związku z treścią KRS wskazującą, że dla ważności pism i dokumentów wiążących stronę pod względem finansowym wymagane są dwa podpisy: prezesa zarządu Klubu lub jego zastępcy i skarbnika lub sekretarza, wezwał stroną do uzupełnienia braków formalnych odwołania w postaci podpisania odwołania zgodnie z zasadami reprezentacji. Pismo organu zawierało pouczenie, że nieusunięcie braków w terminie siedmiu dni, spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wezwanie, po dwukrotnym awizowaniu, zostało zwrócone do organu. W dniu [...] 2017 r. organ ponownie wysłał wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Ponowne wezwanie także zostało dwukrotnie awizowane i zwrócone do Ministra Rozwoju i Finansów w dniu [...] 2017 r. Zawiadomieniem z [...] 2017 r., znak: [...] skarżący został poinformowany o pozostawieniu odwołania z [...] 2016 r. bez rozpoznania. Przedmiotowe zawiadomienie zostało uznane za doręczone, po dwukrotnym awizowaniu. Następnie w dniu [...] 2017 r. wpłynęło do Ministra Rozwoju i Finansów pismo strony z [...] 2017 r. zatytułowane "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" stanowiące zgodnie z jego treścią odpowiedź na pismo Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] 2017 r., a dotyczące ponownego rozpatrzenia odwołania z [...] 2016 r. od decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] 2016 r. Do przedmiotowego pisma dołączone zostało odwołanie podpisane przez osoby uprawnione do reprezentacji Stowarzyszenia. Pismem z [...] 2017 r. organ przedstawił stan sprawy i zwrócił się z prośbą o sprecyzowanie żądania zawartego w piśmie z [...] 2017 r. W odpowiedzi skarżąca pismem z [...] 2017 r. wskazała, że jej pismo z [...] 2017 r. należy traktować jako skargę w rozumieniu art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: kpa) na zaniedbanie i nienależyte wykonanie zadań przez właściwy organ oraz przewlekle i biurokratyczne załatwienie sprawy, a także zażalenie w myśl art. 37 kpa, w tym wobec faktu pozostawienia podania z 23 grudnia 2016 r. bez rozpoznania. Pismem z [...] 2018 r., właściwy w sprawie, Minister Inwestycji i Rozwoju udzielił odpowiedzi na zarzuty zawarte w pismach z [...] i [...] 2017 r., uznając skargę za bezzasadną. W odpowiedzi na pismo strony z [...] 2018 r. wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa, organ pismem z [...] 2018 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Pismem z [...] 2018 r. strona złożyła skargę na bezczynność wnosząc o zobowiązanie organu - Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania skarżącego i wydania decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona wskazała, że wszelkie pisma składane przez nią w toku postępowania przed organem I instancji podpisywane były tylko przez P. K.. Taki sposób reprezentacji nie był kwestionowany przez organ I instancji na żadnym etapie postępowania, stąd też skarżący pozostawał w uzasadnionym przekonaniu, że przyjęcie tego sposobu reprezentacji nie powinno skutkować powstaniem dla niego negatywnych skutków prawnych. Zdaniem strony obowiązkiem organu, było takie prowadzenie postępowania przez organ, ażeby strona już od momentu wszczęcia postępowania była poinformowana o ewentualnych nieprawidłowościach dotyczących składanych przez nią oświadczeń. Zdaniem strony skoro pomiędzy wszczęciem postępowania w sprawie a złożeniem przez stronę odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji nie zaistniała zmiana stanu prawnego i faktycznego sprawy, to niewątpliwie taka zasadnicza zmiana oceny zasad reprezentacji skarżącego narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Dodatkowo skarżący zauważył, że ostatecznie złożył do akt sprawy odwołanie podpisane przez dwóch członków zarządu stowarzyszenia. Wobec tego nie może ulegać wątpliwości, że pismo, w którym uzupełniła rzekome braki formalne odwołania powinno zostać potraktowane przez organ jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, skoro z wcześniej przytoczonych wywodów wynika, że strona bez swojej winy uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, a jednocześnie wraz ze sformułowanym wnioskiem dopełniła czynności, dla której określony był termin. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: ppsa) w wersji obowiązującej na dzień wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa) Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z cytowanego art. 149 ppsa wynika więc, że sąd w wypadku uwzględnienia skargi ma obowiązek: 1) zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu; 2) stwierdzić czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie sądu organ w żaden sposób nie dopuścił się bezczynności. To działanie strony, a konkretnie nie odbieranie przez Stowarzyszenie korespondencji spowodowało, że postępowanie nie mogło się w sposób prawidłowy toczyć i wobec nieuzupełninia braków formalnych musiało zostać zakończone. Organ w tym zakresie wydał zawiadomienie z [...] 2017 r. o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania. Do wydanie tego aktu doszło na skutek tego, że odwołanie zawierało brak formalny w postaci nieprawidłowej reprezentacji podmiotu. Słusznie organ zwrócił uwagę na zapisy KRS wskazujące, że dla ważności pism i dokumentów wiążących Klub pod względem finansowym wymagane są dwa podpisy: prezesa zarządu Klubu lub jego zastępcy i skarbnika lub sekretarza. Nie ulega wątpliwości, że sprawa dotycząca określenia kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości 8.932,42 zł wiąże się z finansami Stowarzyszenia. Dlatego też wszelki pisma, w tym również odwołanie, winno być podpisany w sposób wymagany statutem Stowarzyszenia, którego zapisy zostały odzwierciedlone w KRS. W sprawie natomiast odwołanie jednoosobowo podpisał prezes zarządu stowarzyszenia. Dlatego też zasadnie organ wezwał stronę do podpisania odwołania w sposób wymagany przez prawo. Pismo z wezwaniem w sposób prawidłowo zostało uznane a doręczone, po dwukrotnym awizowaniu w dniu [...] 2017 r. Tym samym organ był uprawniony do formalnego (a nie merytorycznego) zakończenia postępowania. Organ jednakże, do czego nie był uprawniony, ponownie wezwał skarżącego, o uzupełnienie braków formalnych odwołania. Również to wezwanie powróciło jako nieodebrane i uznano je za doręczone w dniu [...] 2017r. Sąd dokonując sprawdzenia prawidłowości dokonania doręczenia wezwań do strony stwierdza, że zostały one dokonane w sposób prawidłowy. Doręczeń dokonano na adres podany w odwołaniu i uwidoczniony w KRSie Stowarzyszenia. Doręczyciel przesyłkę dwukrotnie awizował, a zawiadomienie o pozostawieniu pisma w Urzędzie Pocztowym, wraz z informacją o możliwości odbioru umieszczono na drzwiach pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe. Wobec prawidłowości doręczenia organ odwoławczy miał obowiązek zakończyć postępowanie w sposób formalny, co też uczynił pozostawiając podanie bez rozpatrzenia. W tym miejscu jednakże sąd zauważa, że forma pozostawienia podania bez rozpatrzenia jest zarezerwowana dla postępowania pierwszoinstancyjnego, a nie dla postępowania odwoławczego. W postępowaniu odwoławczym właściwym sposobem zakończenia postępowania jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (zażalenia), o czym stanowi art. 134 kpa. Obecnie powyższa kwestia nie budzi już wątpliwości i zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 64 kpa jest przepisem regulującym postępowanie przed organem pierwszej instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym (rozdział 10 Działu II kpa). Skoro ta kwestia została uregulowana w art. 134 kpa odmiennie (nieuzupełnienie braków odwołania w terminie skutkuje niedopuszczalnością odwołania), to zgodnie z regułą wykładni lex specialis derogat legi generali należało przyjąć, że w postępowaniu odwoławczym art. 64 kpa nie ma zastosowania (wyrok NSA z 15 kwietnia 2010 r., I OSK 135/10, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobnie NSA w wyroku z 31 maja 2016 r., II OSK 2355/14 zawarł tezę, że jeżeli środek odwoławczy nie spełnia wymogów formalnych, to jest bezskuteczny, co wyklucza dopuszczalność przystąpienia przez organ do jego merytorycznego rozpoznania. Organ zobowiązany jest najpierw wezwać wnoszącego do usunięcia braków formalnych odwołania (zażalenia), ewentualnie także do nadesłania innych niezbędnych wyjaśnień na piśmie, z zastrzeżeniem konsekwencji prawnych w razie nie zastosowania się do wezwania, a po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu zastosować się do dyspozycji art. 134 w zw. z art. 144 kpa. W takim, bowiem przypadku zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W postępowaniu zażaleniowym nie ma zastosowania instytucja pozostawienia zażalenia bez rozpoznania, przewidziana w art. 64 kpa. Ten ostatni jest przepisem regulującym postępowanie przed organem I instancji, a przepisy regulujące to postępowanie mogą mieć zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym, czy odwoławczym tylko w sprawach nieuregulowanych odmiennie przepisami o postępowaniu drugoinstancyjnym. Mimo powyższej wady sąd wskazuje, że ze względu na ekonomikę procesową oraz skutki dla strony, które są analogiczne zarówno przy pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, jak i przy stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania i przejawiają się w braku merytorycznego rozpoznania sprawy, a także wobec faktu dokonania przez sąd sprawdzenia poprawności działania organu odwoławczego, to sąd doszedł do przekonania, że w sprawie mimo pewnej wadliwości działania organ II instancji nie pozostaje w bezczynności. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że są one bezzasadne. Po pierwsze w żaden sposób organ nie naruszył zasady zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Skarżąca zasadność zarzutu opiera na odmiennym podejściu organów I i ll instancji do kwestii reprezentacji skarżącej. Trzeba wyjaśnić, jeżeli w istocie tak było, że organ I instancji przyjął jako właściwą reprezentację jednoosobową, to takie działanie było nieprawidłowe i mogło mieć konsekwencje przy ponownym rozpoznawaniu sprawy na skutek złożonego odwołania. Jednakże przyjęcie reprezentacji jednoosobowej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, w żaden sposób nie zwalniało organu odwoławczego od badania tej reprezentacji w postępowaniu wszczętym odwołaniem i po dokonaniu badania wezwania strony o uzupełnienie podpisów pod odwołaniem przez osoby upoważnione do reprezentowania strony. Bez takiego działania organ naraziłby się na skuteczny zarzut rozpoznania środka zaskarżenia wniesionego przez podmiot niewłaściwie reprezentowany. Co więcej trzeba również zwrócić uwagę, że postępowanie prowadzone w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych dotyczące określenia wysokości kwoty przypadającej do zwrotu jest wszczynane z urzędu przez organ I instancji, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce w dniu [...] 2016 r. Powyższe oznacza, że do wszczęcia takiego postepowania nie jest wymagany wniosek złożony przez stronę postępowania. Natomiast odwołanie, jako pismo wszczynające postępowanie przed organem II instancji, winno być podpisane zgodnie z określonymi w KRS zasadami reprezentacji Stowarzyszenia dotyczącymi ważności dokumentów i pism wiążących Stowarzyszenie pod względem finansowym. Dodatkowo nawet przy stwierdzeniu nieprawidłowego działania przez organ I instancji, to powyższe w żaden sposób nie daje stronie uprawnienia, do jednoosobowego reprezentowania Stowarzyszenia, tylko z powodu takiego stwierdzenia, gdyż byłoby to sprzeczne z zasadami reprezentacji. Słusznie także Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że strona wbrew swoim twierdzeniom nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do dokonania czynności. Za taki wniosek nie mogło być uznane pismo strony z [...] 2017 r., gdyż skarżący wezwany do sprecyzowania charakteru prawnego pisma, jednoznacznie wskazał w piśmie z [...] 2017 r., że jego pismo z [...] 2017 r. stanowi skarga na podstawie art. 227 kpa, a także zażalenie w myśl art. 37 kpa. Aby dany wniosek mógł zostać uznany za wniosek o przywrócenie terminu, to takie żądanie musi zostać wyartykułowane. Niedopuszczalne jest bowiem działanie organu z urzędu w przedmiocie przywrócenia terminu. W sprawie takie żądanie nie zostało wyartykułowane. Organ wykonał ciążący na nim obowiązek i zwrócił się o sprecyzowanie żądania. Strona natomiast nie wskazała, że żąda przywrócenia terminu i tym samym organ nie miał żadnych uprawnień aby wszczynać postępowanie przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu. Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.