V SAB/Wa 21/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący - sędzia WSA – Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "H." Spółdzielnia Socjalna w W. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie wydania decyzji postanawia: odrzucić skargę "H." Spółdzielnia Socjalna we W., dalej: "Skarżąca" wniosła skargę na bezczynność Starosty [...], dalej "organ" polegającą na niewydaniu przez organ decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia finansowego ze środków Funduszu Pracy, na pokrycie części składek na ubezpieczenie społeczne dla spółdzielni socjalnych. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności. Ponadto zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Natomiast zgodnie z § 3 ww. artykułu Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Bezczynność organów, o której mowa we wspominanym art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. podlega kontroli sądu administracyjnego jedynie w takim przypadku, gdy organ nie podejmuje czynności, czy też nie wydaje orzeczenia, które mogłyby być zaskarżone do sądu administracyjnego. Innymi słowy nie każda bezczynność organu może być przedmiotem skargi. Jeżeli określona aktywność organu nie podlegała kognicji sądu administracyjnego to i kontroli sądowoadministracyjnej nie będzie podlegać bezczynność organu w tym zakresie. "H." Spółdzielnia Socjalna we W., po wpisaniu jej do Krajowego Rejestru Sądowego, na podstawie art. 12 ust. 3a ustawy z dnia 27 kwietnia 2006 r. o spółdzielniach socjalnych (Dz.U. z 2006 Nr 94, poz.651 ze zm.) wniosła o podpisanie umowy o finansowanie ze środków Funduszu Pracy składek od zatrudnianych pracowników. Stosownie do powołanego przepisu art. 12 ust. 3a ustawy o spółdzielniach socjalnych, w stosunku do osób wymienionych w art. 4 ust. 1, zatrudnionych na zasadach, o których mowa w ust. 1, część wynagrodzenia odpowiadająca składce należnej od zatrudnionego na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i chorobowe oraz część kosztów osobowych pracodawcy odpowiadająca składce na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe za zatrudnionego, na podstawie umowy zawartej między starostą właściwym dla siedziby spółdzielni a spółdzielnią może podlegać finansowaniu ze środków Funduszu Pracy w pełnej wysokości przez okres 24 miesięcy od dnia zatrudnienia oraz w połowie wysokości przez kolejne 12 miesięcy, do wysokości odpowiadającej miesięcznie wysokości składki, której podstawą wymiaru jest kwota minimalnego wynagrodzenia. Z powołanej regulacji wynika, że uwzględnienie wniosku skutkuje zawarciem umowy pomiędzy spółdzielnią i właściwym miejscowo starostą. Przepisy ustawy nie przewidują natomiast, że odmowa uwzględnienia wniosku o podpisanie umowy o dofinansowanie części wynagrodzenia oraz część kosztów osobowych pracodawcy, następuje poprzez wydawanie sformalizowanych aktów administracyjnych. W sytuacji zatem, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. Konieczny jest więc wyraźny przepis prawa przedmiotowego, który w tym zakresie stwarza możliwość wydania w danej sprawie decyzji administracyjnej, ponieważ bez tego niedopuszczalna jest droga postępowania administracyjnego (patrz postanowienie NSA z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 173/11, publ. lex nr 1080074). Również z wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. II GSK 911/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a (...) lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (LEX nr 1225707). Dlatego też odpowiadając na wniosek Skarżącej z [...] maja 2014 r. organ nie miał obowiązku wydania sformalizowanego aktu administracyjnego, jaki stanowi decyzja administracyjna. Skierowane do Skarżącej pismo stwierdzające brak celowości przyznawania dodatkowych środków na zwrot opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne członków spółdzielni socjalnej było pismem o charakterze stricte technicznym, wyjaśniającym i informującym. Zauważyć również należy, że pismo to nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przesądzenie, że na organie nie spoczywał obowiązek rozpoznania wniosku w formie decyzji administracyjnej, ani w innej formie działania organu administracji publicznej wymienionej w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., uzasadnia odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.