II GSK 911/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2605/10 w sprawie ze skargi Powiatu W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności budżetu państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu W. kwotę 848 (słownie: osiemset czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2011 r. syg. akt V SA/Wa 2605/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Powiatu [...] na decyzję ministra Finansów z dnia[...] listopada 2008 r. w przedmiocie zwrotu należności budżetu państwa. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: Wojewoda [...] decyzją nr 4/2008 dnia [...] sierpnia 2008r. działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 189 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (D.U. Nr 249 poz. 2104 z późn. zm.), w związku z § 8 ust. 2, ust. 3 pkt 2, ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz.U. Nr 135, poz. 955) - orzekł o obowiązku dokonania przez Powiat [...] zwrotu kwoty 7.381,36 zł. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 9 stycznia 2007r. do dnia zapłaty, tytułem nieprzekazania w terminie i w należnej wysokości pobranych dochodów budżetu państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej dot. gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa w dz. 700 – gospodarka mieszkaniowa, rozdz. 70005 – gospodarka gruntami i nieruchomościami. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wyjaśnił, iż Powiat [...] od zrealizowanych w powyższych działach i rozdziałach dochodów dokonywał potrąceń od osiąganych wpływów w wysokości brutto, a tym samym potrąceniem na rzecz powiatu w wysokości 25 % obejmowano również wpływy z tytułu podatku VAT, czym Powiat naruszał przepisy art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004, nr 261,poz. 2603 ze zm.) zawierający zamknięty katalog tytułów, od których potrąca się na rzecz powiatów 25 % wpływów przeznaczonych dla budżetu państwa i w którym nie ma podatku VAT, ponieważ w całości stanowi on dochód budżetu państwa. Od tej decyzji Powiat [...] wniósł w dniu 4 września 2008r. odwołanie zarzucając między innymi , iż decyzja Wojewody [...] została wydana bez podstawy prawnej – przy braku norm prawnych upoważniających do załatwienia przedmiotowej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a także rażące naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami polegające na przyjęciu, że 25 % udziału powiatu z wpływów z tytułu gospodarki nieruchomościami powinno być liczone od wpływów pomniejszonych o podatek od towarów i usług. Minister Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...], w podstawie prawnej powołując art. 104 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 189 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz.2104 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji Minister Finansów wskazał, iż podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowią przepisy art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 189 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 o finansach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań. Merytorycznie organ II instancji podzielił stanowisko Wojewody [...] stwierdzając, iż zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. nr 54, poz. 535 ze zm.) podatek VAT stanowi wyłącznie dochód budżetu państwa i ma charakter priorytetowy. Dlatego winien być odliczony od pobranych przez Powiat wpływów z użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przed dalszym rozliczeniem tych opłat i odprowadzony przez Powiat na rachunek Urzędu Skarbowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 58/09 skargę na ww. decyzję Ministra Finansów oddalił. Uzasadniając rozstrzygnięcie sprawy Sąd podniósł, że art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. nr 88, poz. 539 ze zm.) i art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią, iż od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Dochód powiatu stanowi 25 % środków uzyskanych przez Powiat z wpływu z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa i 25 % środków uzyskanych z odsetek za nieterminowe wnoszenie opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu, przyjęte w ustawie o gospodarce nieruchomościami rozwiązanie jest merytorycznie i logicznie zgodne z treścią art. 1 ust. 2 ustawy z 11 marca 2004 r., o podatku od towarów i usług (Dz. U. nr 54, poz. 535 ze zm.; dalej ustawa o podatku od towarów i usług) stanowiącym, iż podatek VAT stanowi dochód budżetu państwa. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Powiat [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...]. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, podnosząc przede wszystkim, że brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia kwestii zwrotu należności budżetu państwa w drodze decyzji administracyjnej oraz, że udział Powiatu we wpływach z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa powinien być naliczany od kwot brutto. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. syg.akt II GSK 812/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że w rozpoznawanej sprawie kwestią o podstawowym znaczeniu było odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu nieważności decyzji organów obu instancji jako wydanych bez podstawy prawnej, który to zarzut Strona wnosząca skargę kasacyjną konsekwentnie podnosiła zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze do WSA. Warunkiem wstępnym przeprowadzenia prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji było bowiem wyjaśnienie, czy istniała podstawa prawna do jej podjęcia. Sąd pierwszej instancji pominął jednak tę zasadniczą kwestię ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że "W ocenie Sądu Minister Finansów prawidłowo wskazał podstawę prawną zaskarżonej decyzji a organy obu instancji działały na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), nie ingerując w samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji)." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji istnienia między stronami sporu dotyczącego wystąpienia podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji takie stanowisko WSA nie było wystarczające. Przed szczegółowym odniesieniem się przez Sąd pierwsze instancji do tej podstawowej w sprawie kwestii nie było możliwe sformułowanie stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 17 stycznia 2011 r. syg.akt V SA/Wa 2605/10 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy art. 189 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U, Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. Nr 135, poz. 955) oraz art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wszelkie kwestie związane z uzyskiwaniem dochodów jak i dokonywaniem wydatków budżetowych przez jednostki sektora finansowego reguluje ustawa o finansach publicznych. Stosunki prawne w powyższym zakresie kształtowane są wyłącznie przez normy prawa publicznego. Orzekanie w sprawach związanych z dochodami i wydatkami budżetu państwa jest ściśle związane z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej, dla których właściwa jest forma decyzji administracyjnej. Natomiast w prawie cywilnym norma prawna nie reguluje treści stosunku prawnego, gdyż podstawowe znaczenie dla jej ukształtowania ma wola stron tego stosunku (wyrażona w umowie), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Sądu, powołane w decyzjach przepisy prawne przemawiają za rozstrzygnięciem administracyjnym sprawy. Z tych względów zarzut strony skarżącej o niedopuszczalności wydania decyzji administracyjnej oraz o braku przepisów do rozstrzygania sprawy przez wojewodę jako organ I instancji oraz przez Ministra Finansów jest nietrafny. Na realizację zadań z zakresu administracji rządowej jednostki samorządu terytorialnego otrzymują z budżetu państwa dotacje celowe. Natomiast stosownie do postanowień art. 189 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, pobrane przez jednostki samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są odprowadzane na rachunek dochodów budżetu państwa, w trybie i terminach określonych w wydanym na podstawie art. 186 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego określają źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 7, art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy źródłami dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego jest 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Wyjątek od tej zasady stanowi przepis art. 23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności, potrąca się 25% środków, które stanowią dochody powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Również zgodnie z art. 4 ust. 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459, z późn. zm.), starostowie od 13 października 2005 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy od wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, mogą potrącać 25% środków, które stanowią dochody powiatu. Realizacja tych uprawnień powinna następować zgodnie z zasadami prowadzenia gospodarki finansowej określonej w przepisach ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art.153 ust.1 ustawy o finansach publicznych Minister Finansów sprawuje m.in. ogólną kontrolę realizacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa. Powyższe regulacje, zdaniem Sądu I instancji , stanowią o publicznoprawnej drodze załatwienia rozpoznawanej sprawy. Tym samym organy obu instancji miały podstawę prawną do wydania zaskarżonych decyzji. Skargą kasacyjną z dnia 4 marca 2011 r. Powiat [...] w oparciu o art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: ppsa), zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. , ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Finansów i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania i kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 1, art. 6, art. 104 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na: oddaleniu skargi i niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej decyzji, pomimo że jest ona dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną wydaną z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i bez podstawy prawnej, nierozpoznaniu sprawy w granicach zaskarżenia i zaniechaniu kontroli działalności organów administracji publicznej we wskazywanym przez skarżącego zakresie i nieodniesieniu się w uzasadnieniu do wszystkich podniesionych zarzutów. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1, art. 6, art. 104 i art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy decyzji organów administracji wydanych z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności oraz wydanych bez podstawy prawnej. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), polegające na przyjęciu, że 25% udział powiatu z wpływów z tytułu gospodarki nieruchomościami powinien być liczony od wpływów pomniejszonych o podatek od towarów i usług. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucał przede wszystkim brak podstaw prawnych do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej kwestii obowiązku zwrotu przez Powiat będących przedmiotem postępowania należności budżetowych . Zauważył, że kwestia sporna dotyczy wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa. Są to wszystko należności wynikające z czynności (umów) o charakterze cywilnoprawnym pobieranych w imieniu Skarbu Państwa przez Starostę [...] na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda ani żaden inny organ nie jest władny do ustalania lub określania wysokości tych należności w trybie administracyjnoprawnym. Wynikają one z umów cywilnoprawnych, które zawiera starosta jako organ reprezentujący Skarb Państwa. Wskazał, że art. 189 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) ani przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. nr 135, poz. 955) nie dają podstaw do rozstrzygnięcia tego rodzaju sprawy w drodze decyzji administracyjnej ani nie wskazują uprawnionych organów. Zdaniem skarżącego dla wydania decyzji administracyjnej konieczny jest przepis, który wyraźnie przewiduje tryb postępowania administracyjnego do rozstrzygnięcia danej sprawy. Zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia, w jaki sposób WSA wywiódł z ww. przepisów podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej. Takiej podstawy nie daje w ocenie skarżącego również art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również w decyzji ani w jej uzasadnieniu nie wskazano przepisów prawa materialnego upoważniających do wydania decyzji administracyjnej, ani przepisu prawa ustrojowego wskazującego wojewodę jako organ właściwy do wydania decyzji w I instancji, ani też przepisu wskazującego Ministra Finansów jako organ II instancji. Wskazał ponadto, iż w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157 poz. 1240 z późn. zm.) znajduje się uregulowanie przewidujące rozstrzyganie tego typu spraw w drodze decyzji. Stanowi o tym art. 255 ust. 4 i 5 tej ustawy, które odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie dotacji. W ustawie o finansach publicznych z 2005 r. podobnej normy nie było. Stąd wniosek, że taki tryb orzekania obowiązuje dopiero od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Wcześniej nie było podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej ani nie był wskazany organ kompetentny do jej wydania. Zarzucił ponadto , że WSA w W. ponownie nie rozpoznał całej skargi, czym naruszył art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa. Tym razem WSA w ogóle nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych dotyczących naruszenia prawa materialnego art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podtrzymując zarzuty podnoszone w toku dotychczasowego postępowania wskazał, że przepis art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami używa określenia "wpływy" i kierując się językowym znaczeniem tego określenia należy przez to rozumieć całą pobraną, otrzymaną kwotę bez pomniejszania jej o jakiekolwiek elementy, w tym podatek VAT. Osoby płacące cenę sprzedaży nieruchomości, uiszczają jedną należność, w której zawarty jest podatek VAT. Cała kwota uiszczana z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste, czynszu najmu lub dzierżawy stanowi wpływ z tytułu gospodarowania nieruchomościami, a związane z tym wpływem obowiązki podatkowe nie obniżają kwoty wpływów. Powiaty dokonują na rzecz Skarbu Państwa swoistej usługi, polegającej na gospodarowaniu nieruchomościami i pobieraniu należnych świadczeń z tego tytułu. Wynagrodzeniem za te "usługi" jest 25% pobranych kwot. W przypadku naliczenia i odprowadzenia podatku VAT powiat jest zobowiązany dokonać dodatkowych czynności, więc zupełnie niezasadne jest, by w takich wypadkach wynagrodzenie było mniejsze (25% od kwoty netto, to nieco ponad 20% kwoty brutto). Część należności odprowadzana jako podatek VAT i tak w efekcie trafia do budżetu państwa jako dochód z podatku VAT. Minister Finansów nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną , natomiast na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym złożył pismo z dnia 18 lipca 2012 r. zatytułowane "Załącznik do protokołu rozprawy z dnia 18 lipca 2012 r. syg.akt II GSK 911/11". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U.Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie żadna z wad wymienionych w art.183§2 p.p.s.a. nie występuje. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu prawem przewidzianych podstawach, tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku było uwzględnienie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art.141§4 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art.141§ 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tylko prawidłowe wskazanie i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia dokonanego przez Sąd I instancji daje Sądowi II instancji możliwość dokonania prawidłowej kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W rozpoznawanej sprawie kwestią o podstawowym znaczeniu było odniesienie się przez WSA w pierwszej kolejności do zarzutu nieważności decyzji organów obu instancji jako wydanych bez podstawy prawnej. Strona wnosząca skargę kasacyjną konsekwentnie podnosiła zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej zarówno w toku postępowania administracyjnego, w skardze do WSA, w skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku WSA z dnia 16 czerwca 2009 r. syg.akt V SA/Wa 58/09 oraz w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie. Sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 23 września 2010 r. uchylił wyrok WSA z dnia 16 czerwca 2009 r. syg.akt V SA/Wa 58/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., wskazując, iż sąd I instancji rozpoznając sprawę ponownie , powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy organy orzekające w sprawie były uprawnione do orzekania w formie decyzji. WSA orzekając w sprawie ponownie, wykonał wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego w części. Sąd I instancji powołując się na przepis art. 189 ust.2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 249, poz. 2104 ze zm.), przywoływanej dalej jako ustawa o finansach publicznych oraz przepisy wydanego na podstawie art.186 ust.7 tej ustawy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. nr 135, poz. 955), dalej jako rozporządzenie, przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.jed.Dz.U. z 2008 r. Nr 88, poz.539 ze zm.) i przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jed.Dz.U z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.) stwierdził, że wymienione regulacje stanowią o publicznoprawnej drodze załatwienia rozpoznanej sprawy oraz, że w związku z tym organy obu instancji miały podstawę prawną do wydania zaskarżonych decyzji. Należy stwierdzić, że ustalenie obowiązku przekazywania przedmiotowych dochodów, terminy ich przekazywania oraz obowiązek zapłaty odsetek w przypadku zwłoki w przekazaniu należności zostały określone przepisami prawa publicznego. Stosownie do art. 23 us.1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasobem nieruchomości Skarbu Państwa gospodarują, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4 oraz art. 60, starostowie, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, o których mowa w ust. 1, potrąca się 25 % środków, które stanowią dochody powiatu, na którego terenie znajdują się te nieruchomości. Zasady rozliczania ww. dochodów z budżetem państwa zostały określone ( wg. stanu prawnego obowiązującego w okresie , którego dotyczy niniejsze postępowanie) w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz w wydanym na podst. art. 186 ust.7 tej ustawy ww. rozporządzeniu Ministra Finansów . Art.189 ustawy o finansach publicznych stanowił, że w toku wykonywania budżetu jednostki samorządu terytorialnego obowiązują odpowiednio zasady gospodarki finansowej określone w art. 138 i 139. Stanowił również, że pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, zarząd jednostki samorządu terytorialnego odprowadza na rachunek dochodów budżetu państwa w trybie i terminach określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów wydanym na podstawie art. 186 ust. 7, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Od dochodów nieodprowadzonych w terminach, określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 186 ust. 7, naliczane są odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Tryb i terminy przekazywania przez jednostki samorządu terytorialnego pobranych dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej określało ww. rozporządzenie, które w §8 ust. 2 stanowiło, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje - zgodnie z art. 189 ust. 2 ustawy o finansach publicznych - pobrane dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami, pomniejszone o określone w odrębnych przepisach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, według stanu środków określonego w ust. 1, w terminach odpowiednio do 15 i 25 dnia danego miesiąca. Stosownie do §8 ust.3 pkt 2 rozporzadzenia ww. dochody pobrane do dnia 31 grudnia i nie przekazane w terminach , zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową w terminie do 8 stycznia roku następującego po roku budżetowym, a gdy ten jest dniem wolnym od pracy – do pierwszego dnia roboczego nastepującego po tym terminie; w ust. 4 ustalono, że dochody te przekazuje się wraz z odsetkami naliczonymi w wysokości jak dla zaległości podatkowych. Stosownie do art.49 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego ( Dz.U.Nr 203, poz.1966 ze zm.) dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego wykonujących zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, przekazywane są , o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, przez wojewodów . Jak wynika z powyższych przepisów należności z tytułu dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej wpływają na rachunek bieżący dochodów wojewody. Dlatego wojewoda posiada bezpośrednią wiedzę o wysokości i terminowości wpłat dokonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Z przytoczonych przepisów nie wynika jednak uprawnienie wojewody do wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Jak wskazuje J.Borkowski " Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art.7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art.6 wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 (ani też z art. 7 SamGminU (ustawy o samorządzie gminnym) lub art. 6 AdmWojU (ustawy o samorządzie województwa) lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego" B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz 8 wydanie str.465. W uzasadnieniu wyroku Sąd I Instancji nie wyjaśnił z jakich przepisów wywiódł podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej oraz uprawnienie wojewody do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W związku z powyższym za trafny należało uznać zarzut naruszenia art. 141§4 p.p.s.a. , natomiast odniesienie się NSA do zarzutu naruszenia przepisu art.145§1 pkt 2 p.p.s.a. i związanych z nim zarzutów naruszenia wskazanych przepisów Konstytucji RP należy uznać za przedwczesne. Uzasadniony jest również zarzut naruszenia przepisu 141§4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez WSA do podniesionych w skardze zarzutów merytorycznych dotyczących naruszenia prawa materialnego – art.23 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jed. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.). WSA nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zagadnienia , czy przewidziane w art.23 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami potrącenie 25 % środków , które stanowią dochody powiatu, powinno być dokonywane od kwot netto wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa, czy też od kwot tych wpływów powiększonych o podatek VAT. Również dlatego uzasadnienie sporządzone przez Sąd pierwszej instancji nie spełnia wymogów wynikających z art.141§4 p.p.s.a. Ponieważ Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał stanowisko organów administracji orzekających w sprawie za prawidłowe, NSA nie może odnieść się do zarzutu naruszenia przez ten Sąd przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art.23 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Jako nietrafne należy ocenić zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art.1 i art.134§1 p.p.s.a. ponieważ WSA rozstrzygnął sprawę w jej granicach nie wyjaśniając jednak w uzasadnieniu powodów merytorycznych rozstrzygnięcia. Rozpoznając sprawę po raz kolejny Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany będzie w pierwszej kolejności ocenić, czy w sprawie istniały podstawy do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej czy organem właściwym do jej wydania był wojewoda. Z wyżej wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185§1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a i 205§2 p.p.s.a. w związku z §14 ust.2 pkt 2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz.U.Nr 163, poz.1349 ze zm.).