V SA/Wa 2605/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 stycznia 2011r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności budżetu państwa; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Powiat W. jest decyzja Ministra Finansów z dnia (...)listopada 2008r., znak: (...) utrzymująca w mocy decyzję Wojewody P. z dnia (...) sierpnia 2008r., znak: (...) orzekającą o obowiązku zwrotu przez Powiat W. kwoty 7.381,36 zł., wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 9 stycznia 2007r. do dnia zapłaty, tytułem nieprzekazania w terminie i w należnej wysokości pobranych dochodów budżetu państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej dot. gospodarki nieruchomościami skarbu Państwa w dz. 700 – gospodarka mieszkaniowa, rozdz. 70005 – gospodarka gruntami i nieruchomościami. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; Wojewoda P. decyzją z dnia (...)sierpnia 2008 r. nr (...), z dnia (...)sierpnia 2008 r. – działając na podstawie art. 104 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 189 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 poz. 2104 ze zm.; dalej: ustawa o finansach publicznych), w związku z § 8 ust. 2, ust. 3 pkt 2, ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. Nr 135, poz. 955) - orzekł o obowiązku dokonania przez Powiat W. zwrotu kwoty 7.381,36 zł. wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia 9 stycznia 2007r. do dnia zapłaty, tytułem nieprzekazania w terminie i w należnej wysokości pobranych dochodów budżetu państwa związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej dotyczących gospodarki nieruchomościami Skarbu Państwa w dz. 700 - gospodarka mieszkaniowa, rozdz. 70005 - gospodarka gruntami i nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że Powiat W. od dochodów budżetu państwa związanych z realizacja zadań z zakresu administracji rządowej dotyczącej gospodarki nieruchomości Skarbu Państwa dokonywał potrąceń od osiąganych wpływów w wysokości brutto. Tym samym potrąceniem na rzecz powiatu (w wysokości 25 %) obejmowano również wpływy z tytułu podatku VAT. Zdaniem organu Powiat W. naruszył tym przepisy art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004, nr 261,poz. 2603 ze zm.; dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami). Powołany przepis zawiera zamknięty katalog tytułów, od których potrąca się na rzecz powiatów 25 % wpływów przeznaczonych dla budżetu państwa, w którym nie ma podatku VAT, gdyż ten w całości stanowi dochód budżetu państwa. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Minister Finansów decyzją z dnia (...)listopada 2008 r. znak (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 189 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań. Ponadto Minister Finansów stwierdził, że podatek VAT stanowi wyłącznie dochód budżetu państwa. Z tej przyczyny powinien być odliczony od pobranych przez Powiat wpływów z użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa przed dalszym rozliczeniem tych opłat i odprowadzony na rachunek Urzędu Skarbowego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Powiat W. podniósł, że decyzje organów obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 58/09 skargę oddalił. Uzasadniając rozstrzygnięcie sprawy Sąd podniósł, że art. 5 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2008 r. nr 88, poz. 539 ze zm.) i art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią, iż od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, czynszu dzierżawnego i najmu - nieruchomości Skarbu Państwa, a także od wpływów osiąganych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego oddanych w użytkowanie wieczyste, oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności potrąca się 25 % środków, które stanowią dochód powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Dochód powiatu stanowi 25 % środków uzyskanych przez Powiat z wpływu z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa i 25 % środków uzyskanych z odsetek za nieterminowe wnoszenie opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu, przyjęte w ustawie o gospodarce nieruchomościami rozwiązanie jest merytorycznie i logicznie zgodne z treścią art. 1 ust. 2 ustawy z 11 marca 2004 r., o podatku od towarów i usług (Dz. U. nr 54, poz. 535 ze zm.; dalej ustawa o podatku od towarów i usług) stanowiącym, iż podatek VAT stanowi dochód budżetu państwa. Reasumując Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Powiat W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Finansów i poprzedzającej ją decyzji Wojewody P.. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej:p.u.s.a.) oraz art. 134 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1, art. 6, art. 104 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na: a) dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oddalenie skargi na decyzję administracyjną wydaną z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i bez podstawy prawnej, b) nie rozpoznaniu sprawy w granicach zaskarżenia i zaniechaniu kontroli działalności organów administracji publicznej we wskazywanym przez skarżącego zakresie i nie odniesieniu się w uzasadnieniu do wszystkich podniesionych zarzutów; 2) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 7 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1, art. 6, art. 104 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi i utrzymaniu w mocy decyzji organów administracji wydanych z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady praworządności oraz wydanych bez podstawy prawnej; 3) przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na przyjęciu, że 25% udział powiatu z wpływów z tytułu gospodarki nieruchomościami powinien być liczony od wpływów pomniejszonych o podatek od towarów i usług. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił przede wszystkim, iż brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia o kwestii zwrotu należności budżetu państwa w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący zauważył, że wpływy osiągane ze sprzedaży, trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa są należnościami wynikającymi z czynności (umów) o charakterze cywilnoprawnym pobieranych w imieniu Skarbu Państwa przez Starostę W. na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda, ani żaden inny organ, nie jest władny do ustalania lub określania wysokości tych należności w trybie administracyjnoprawnym. Wynikają one z umów cywilnoprawnych, które zawiera starosta jako organ reprezentujący Skarb Państwa. Wojewoda nie jest uprawniony do wydawania w kwestii takich należności decyzji administracyjnych. Wskazany przez Ministra Finansów art. 189 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jak również przepisy Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań nie dają podstawy do rozstrzygnięcia tego rodzaju spraw w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego, nie jest wystarczające, jak wywodzi Minister Finansów, że określone przepisy przemawiają za rozstrzygnięciem sprawy w drodze decyzji administracyjnej, lecz konieczny jest przepis, który wyraźnie przewiduje tryb postępowania administracyjnego do rozstrzygnięcia danej sprawy. W decyzji nie wskazano przepisów prawa materialnego upoważniających do wydania w sprawie decyzji administracyjnej. Kompetencja do rozstrzygania określonej sprawy w drodze decyzji musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa materialnego. Skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku poświęcił omawianej kwestii jedno krótkie zdanie, nie wskazując przepisów, które stanowiły podstawę do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej sporem, ani przepisów określających właściwość organów administracji publicznej. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że wszelkie kwestie związane z uzyskiwaniem dochodów jak i dokonywaniem wydatków budżetowych przez jednostki sektora finansowego reguluje ustawa o finansach publicznych. Orzekanie w sprawach związanych z dochodami i wydatkami budżetu państwa jest ściśle związane z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej, dla których właściwa jest forma decyzji administracyjnej, a nie droga cywilnoprawna. Wyrokiem z 23 września 2010r. sygn.akt II GSK 812/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia NSA wskazał, m.in., iż podniesienie w skardze zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej wymagało od Sądu pierwszej instancji ustosunkowania się przede wszystkim do tej kwestii. Warunkiem wstępnym przeprowadzenia prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji było bowiem wyjaśnienie, czy istniała podstawa prawna do jej podjęcia. Sąd pierwszej instancji pominął jednak tę zasadniczą kwestię ograniczając się do ogólnikowego stwierdzenia, że "W ocenie Sądu Minister Finansów prawidłowo wskazał podstawę prawną zaskarżonej decyzji a organy obu instancji działały na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), nie ingerując w samodzielność jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji)." Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji istnienia między stronami sporu dotyczącego wystąpienia podstawy prawnej do wydania zaskarżonej decyzji takie stanowisko WSA nie było wystarczające. NSA uznał, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej, iż sporządzone przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów wynikających z art. 141 § 4 p.p.s.a., przez co naruszony został ten przepis w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strony pozostały przy dotychczasowym stanowisku w sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II GSK 812/09 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Powiatu W. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy art. 189 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U, Nr 249, poz. 2104, z późn. zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań (Dz. U. Nr 135, poz. 955) oraz art.23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Źródła dochodów własnych m.in. powiatów reguluje ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2008 r. Nr 88, poz. 539). Zgodnie z art.5 ust.1 pkt 6 ww. ustawy źródłami tymi są m.in. 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Wszelkie kwestie związane z uzyskiwaniem dochodów jak i dokonywaniem wydatków budżetowych przez jednostki sektora finansowego reguluje ustawa o finansach publicznych. Stosunki prawne w powyższym zakresie kształtowane są wyłącznie przez normy prawa publicznego. Orzekanie w sprawach związanych z dochodami i wydatkami budżetu państwa jest ściśle związane z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej, dla których właściwa jest forma decyzji administracyjnej. Natomiast w prawie cywilnym norma prawna nie reguluje treści stosunku prawnego, gdyż podstawowe znaczenie dla jej ukształtowania ma wola stron tego stosunku (wyrażona w umowie), co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. W ocenie Sądu, powołane w decyzjach przepisy prawne przemawiają za rozstrzygnięciem administracyjnym sprawy. Z tych względów zarzut strony skarżącej o niedopuszczalności wydania decyzji administracyjnej oraz o braku przepisów do rozstrzygania sprawy przez wojewodę jako organ I instancji oraz przez Ministra Finansów jest nietrafny. Na realizację zadań z zakresu administracji rządowej jednostki samorządu terytorialnego otrzymują z budżetu państwa dotacje celowe. Natomiast stosownie do postanowień art. 189 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, pobrane przez jednostki samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami są odprowadzane na rachunek dochodów budżetu państwa, w trybie i terminach określonych w wydanym na podstawie art. 186 ust. 7 ustawy o finansach publicznych, rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie planów finansowych zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, przekazywania dotacji celowych i przekazywania pobranych dochodów związanych z realizacją tych zadań, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Przepisy ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego określają źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego oraz zasady ustalania i gromadzenia tych dochodów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 7, art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy źródłami dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego jest 5% dochodów uzyskiwanych na rzecz budżetu państwa w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Wyjątek od tej zasady stanowi przepis art. 23 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym od wpływów osiąganych ze sprzedaży, opłat z tytułu trwałego zarządu, użytkowania, użytkowania wieczystego, czynszu dzierżawnego i najmu nieruchomości Skarbu Państwa oraz od odsetek za nieterminowe wnoszenie tych należności, potrąca się 25% środków, które stanowią dochody powiatu, na obszarze którego położone są te nieruchomości. Również zgodnie z art. 4 ust. 14 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1459, z późn. zrn.), starostowie od 13 października 2005 r., tj, od dnia wejścia w życie ustawy od wpływów osiąganych z opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, mogą potrącać 25% środków, które stanowią dochody powiatu. Realizacja tych uprawnień powinna następować zgodnie z zasadami prowadzenia gospodarki finansowej określonej w przepisach ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art.153 ust.1 ustawy o finansach publicznych Minister Finansów sprawuje m.in. ogólną kontrolę realizacji dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów budżetu państwa. Powyższe regulacje, zdaniem Sądu, stanowią o publicznoprawnej drodze załatwienia rozpoznawanej sprawy. Tym samym organy obu instancji miały podstawę prawną do wydania zaskarżonych decyzji. Reasumując - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art.107 § 3 k.p.a. wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. W tym stanie rzeczy - wobec nie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innego naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.