VI SA/Wa 1000/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Protokolant spec. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej P. Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 14 czerwca 2012 roku P. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej też jako "skarżąca", "strona" lub spółka") wystąpiła z wnioskiem (uzupełnionym następnie w dniu 27 czerwca 2012 roku) do Prezydenta W. (dalej też w skrócie jako "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji") o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w obszarze przejść podziemnych zlokalizowanych w pasie drogowym drogi: - krajowej [...] przy ul. [...] o pow. 980 m2, - wojewódzkiej ul. [...] i ul. [...] o pow. 440 m2 , na okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w celu prowadzenia działalności gospodarczej, handlowej i usługowej, jak dotychczas, w formie targowiska w funkcjonujących tam pawilonach handlowych. Pismem z dnia 12 lipca 2012 r. organ I instancji, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej też jako "k.p.a."), wezwał spółkę do uzupełnienia braku formalnego pisma poprzez sprecyzowanie żądań, czy wnosi ona o wydanie zezwolenia pod pawilony handlowe czy targowiska. W odpowiedzi skarżąca wskazała, że wnosi o wydanie zezwolenia w celu prowadzenia działalności gospodarczej w formie targowiska. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Prezydent W. zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania pawilonów handlowo - usługowych w przejściach podziemnym zlokalizowanych w pasie drogowym drogi: - krajowej ul. [...] oraz [...] w rejonie [...] o pow. 980 m2, - wojewódzkiej ul. [...] w rej. ul. [...] o pow. 440 m2 na okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. pod pawilony handlowo - usługowe oraz ustalił opłatę w łącznej wysokości 429 824 zł. Na skutek złożonego przez spółkę odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej też jako "SKO", "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "Kolegium") decyzją z [...] października 2012 r. uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezydent W. zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania pawilonów handlowo - usługowych w przejściach podziemnym zlokalizowanych w pasie drogowym drogi: - krajowej ul. [...] oraz [...] w rejonie [...] o pow. 1009 m2, - wojewódzkiej ul. [...] w rej. ul. [...] o pow. 440 m2 na okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. pod pawilony handlowo - usługowe oraz ustalił opłatę w łącznej wysokości 439.428,80 zł. Integralną częścią decyzji był załącznik nr 2 określający pozostałe warunki zajęcia pasa drogowego. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę Prezydentowi W., do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. Prezydent W. zezwolił spółce na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim pawilonów handlowo - usługowych w przejściach podziemnych zlokalizowanych w pasie drogowym drogi: - krajowej ul. [...] oraz [...] w rejonie [...] o pow. 1009 m2, - wojewódzkiej ul. [...] w rej. ul. [...] o pow. 440 m2 na okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. pod pawilony handlowo - usługowe oraz ustalił opłatę w łącznej wysokości 492 752 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji spółka wniosła o jej uchylenie w części ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego. Ponownie zarzuciła, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest niezgodne z jej wnioskiem, ponieważ dotyczył on zajęcia pasa drogowego pod targowisko, w funkcjonujących pawilonach handlowych. Zdaniem spółki zasadnym jest także zwrot połowy poniesionych przez nią kosztów za utrzymanie porządku i czystości w ogólnodostępnej pozostałej powierzchni komunikacyjnej przejścia podziemnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej też jako "k.p.a."), uchyliło decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzekło, co do istoty sprawy, w ten sposób, że: 1. zezwoliło P. sp. z o. o. na zajęcie pasa drogowego w celu funkcjonowania pawilonów handlowo - usługowych w przejściu podziemnym zlokalizowanych w pasie drogowym drogi: krajowej ul. [...] oraz [...] w rej [...] o pow. 1009 m2, wojewódzkiej ul. [...] w rej. ul. [...] o pow. 440 m2 na okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. pod pawilony handlowo - usługowe; 2. ustaliło opłatę w łącznej wysokości 439 428,80 złotych: a) za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej ul. [...] oraz [...] w rejonie [...] pod pawilony handlowo - usługowe o pow. 1009 m2 w terminie od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w wysokości 334 180,80 złotych, wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni 1009 m2, ustalonej stawki opłaty w wysokości 1,80 złotych/ metr kwadratowy dziennie i 184 dni zajęcia terenu; b) za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rej. ul. [...] pod pawilony handlowo - usługowe o pow. 440 m2 w terminie od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. w wysokości 105.248,00 zł. wynikającą z iloczynu zajętej powierzchni 440 m2, ustalonej stawki opłaty w wysokości 1,30 zł/m2 dziennie i 184 dni zajęcia terenu; 3. wskazało, że opłatę określoną w punkcie 2 należy wnieść w terminie 14 dni od doręczenia decyzji na właściwy rachunek Zarządu Dróg Miejskich. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że opłata w decyzji pierwszoinstancyjnej została ustalona z zastosowaniem błędnej stawki (2 zł/m2 i 1,50 zł/m2) zamiast 1,80 zł/m2 i 1,30 zł/m2, dlatego też należało ją uchylić i orzec co do istoty sprawy, ustalając opłatę w łącznej kwocie 439 428,80 zł. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2021 roku, SKO, działając na podstawie art. 111 § 1b k.p.a., odmówiło uzupełnienia decyzji. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 roku, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, spółka zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności, zdaniem spółki nie wyjaśniono wszystkich wątpliwości dotyczących kategorii dróg, w pasie których jest zlokalizowane targowisko i pawilony handlowe należące do skarżącej a nadto nie rozpatrzono zarzutów podnoszonych w odwołaniu, - art. 20 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 3 i ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. 2021 roku, poz. 1376 ze zm., dalej też jako "u.d.p.") w zw. z załącznikiem nr 2 poz.9b uchwały nr XII/200/2011 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 17 marca 2011 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Mazow.2011.54.1774 z dnia 2011.04.11) poprzez przyjęcie zawyżonych stawek, - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania podstawy prawnej wydania decyzji oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił i mocy dowodowej poprzez orzekanie jako organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie innym jak organ pierwszo instancyjny, - art. 27 k.p.a. w związku z niewyłączeniem od udziału w postępowaniu członka samorządowego kolegium odwoławczego. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po pierwsze, wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie można przyjąć, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie jest sporna, skoro spółka w swej skardze podnosi, iż organy nie ustaliły dokładnie granic pasa drogowego. Organ odwoławczy wskazał co prawda, że, jego zdaniem, powierzchnia ta wynika z załączników graficznych do wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego a pawilony posadowione są w pasie dróg krajowej i wojewódzkiej, co potwierdzają załączniki do decyzji, w formie podkładów geodezyjnych. Jednakże z żadnej z map sporządzonych do celów inwentaryzacyjnych, znajdujących się w aktach sprawy, nie sposób jednoznacznie odczytać przebiegu pasa drogowego każdej z dróg, objętych wnioskiem w korelacji z obiektami, które w tym pasie drogowym mają się znaleźć. Sama granica pasa drogowego nie jest przy tym ujęta w legendach obu map a jedynie na jednej z nich, jedna z linii została podkreślona kolorowym zakreślaczem z krótkim odręcznym zapiskiem na dole, że kolor (zielony) oznacza granice pasa drogowego, przy czym, nie jest jasnym, kto naniósł ten zapis na mapę (obok znajdują się pieczątki i podpisy specjalisty oraz inspektora). Abstrahując, że linii odzwierciedlającej przebieg pasa drogowego nie naniósł uprawniony geodeta a nadto nie wynika ona z legendy mapy, to nie różnicuje ona w żaden sposób przebiegu pasa drogowego dróg krajowych i wojewódzkich, w sytuacji, w której wniosek spółki dotyczył zajęcia pasa drogowego obu tych kategorii dróg i to w ramach ich skrzyżowania. Zaznaczyć należy, że sam organ odwoławczy w swej poprzedniej decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylającej decyzję organu I instancji, wskazał, że orzecznictwie przyjmuje się, iż "nie jest wystarczające przedstawienie planu działki geodezyjnej z zaznaczonymi granicami geodezyjnymi, w sytuacji gdzie zbiegają się dwie drogi publiczne krajowa i lokalna, do których przylega pas drogowy, który stanowi działka geodezyjna. Niezbędne jest wyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości rozgraniczenia pasa drogowego drogi krajowej od pasa drogowego drogi lokalnej, co może nastąpić jedynie tylko na podstawie miarodajnych szczegółowych planów geodezyjnych tych dróg z wyraźnym wskazaniem linii granicznych ich pasów drogowych" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 171/08, Lex nr 522456, z 2 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 316/10 Lex nr 1080103)". Tymczasem na żadnej ze znajdujących się w aktach administracyjnych map nie ujęto przebiegu pasa drogowego każdej z przecinających się dróg wojewódzkich i krajowych, w taki sposób, aby jasno wynikało, jaka część pasa drogowego, objętego wnioskiem skarżącej, znajduje się w pasie drogowym drogi krajowej, a jaka wojewódzkiej. Nie jest zatem nadal wyjaśnione, w oparciu o jaką dokumentację, organ udzielił skarżącej zezwolenia na zajęcie drogi krajowej o powierzchni 1009 m2 i drogi wojewódzkiej o pow. 440 m2. Przykładowo zaznaczyć należy, że chociażby na wyrysach z mapy ewidencyjnej jednoznacznie ujmuje się działki ewidencyjne o określonych numerach, które z kolei opisane są w wypisach z rejestru gruntów w rubryce "opisy użytków", jako "drogi" z odpowiednią adnotacją o kategorii drogi. Reasumując, każdą z przecinających się dróg należy traktować zgodnie z jej kategorią i stosownie do tych ustaleń określać właściwą opłatę za zajęcie pasa drogowego (tak też w wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 480/06, Lex nr 235305). Dlatego też, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ jednoznacznie ustali, do którego pasa drogowego należą obszary objęte wnioskiem skarżącej, mając przy tym na uwadze, konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokładną mapę, obejmującą plany geodezyjne tych dróg z wyraźnym wskazaniem linii granicznych ich pasów drogowych, uwzględniającej jednocześnie położenie poszczególnych pawilonów. Celnie natomiast organ odwoławczy zdiagnozował główną oś sporu pomiędzy organami a skarżącą, czyli wskazanie właściwej stawki dla naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, a więc, czy rację należy przyznać skarżącej i naliczyć stawkę właściwą dla targowisk, czy też, tak jak przyjęły organy, stawkę właściwą dla pawilonów handlowych. Zdaniem SKO, w uchwale nr XII/200/2011 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, nie mamy do czynienia z szerokim ujęciem pojęcia "targowisko", gdyż niższa stawka opłaty przewidziana jest tylko dla "zorganizowanego targowiska". Organ uważa natomiast, że obszar handlowy usytuowany w przejściach podziemnych zlokalizowanych w pasie drogowym drogi krajowej ul. [...] oraz [...] i drogi wojewódzkiej – ulicy [...], nie stanowi "zorganizowanego targowiska" miejskiego ani też prywatnego. Sąd pragnie jednakże zauważyć, że organ odwoławczy swego stanowiska nie poparł żadną argumentacją. Kluczowym jest natomiast, że w załączniku nr 2 do wspomnianej uchwały nr XII/200/2011, określającym wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętej na prawach wyłączności w celach określonych w § 1 pkt 4 uchwały, w pozycji 9 wyróżniono dwa typy zorganizowanych targowisk – w punkcie a) naziemnych a w punkcie b) w przejściach podziemnych. W konsekwencji oczywistym jest, że kryteria pozwalające na zakwalifikowanie danego obszaru, na którym odbywa się handel w przeznaczonych na ten cel pawilonach, będą odmienne w odniesieniu do targowiska naziemnego a odmienne w odniesieniu do targowiska zorganizowanego w przejściu podziemnym. Nie sposób chociażby przyjąć, z uwagi na specyfikę przejścia podziemnego, służącego przecież przede wszystkim zapewnieniu bezpiecznego i płynnego ruchu pieszego, możliwości jego zamknięcia w godzinach nocnych, czy też odgrodzenia pawilonów utrudniającego ruch w przejściu podziemnym. Zatem nie jest możliwe dokonywanie oceny, czy mamy do czynienia z targowiskiem zorganizowanym w przejściu podziemnym, na podstawie wymagań statuowanych dla targowisk naziemnych. Oznacza to, że organ winien przede wszystkim wskazać na przesłanki, jakie musiałyby być, jego zdaniem spełnione, aby w ogóle można mówić o targowisku zorganizowanym w przejściu podziemnym i dlaczego, już przez pryzmat tych sprecyzowanych wymagań, obszar objęty wnioskiem skarżącej, je spełnia, czy też nie. Tymczasem, w realiach niniejszej sprawy organy nie ustaliły chociażby kwestii zapewnienia przez spółkę, w ramach tak rozumianego targowiska, odpowiedniego węzła sanitarnego, czy też zadbania o porządek i bezpieczeństwo na terenie handlowym. Istotnym jest także, że w okresach poprzedzających ten objęty wnioskiem spółki, co do tych samych pawilonów handlowych, pobierano od skarżącej opłaty, jak za targowisko. W zaskarżonej decyzji brak jest przy tym wyjaśnienia przyczyn, co do zmiany kwalifikacji prawnej odnośnie tych pawilonów handlowych. Oceniając te działania organ trzeba mieć na uwadze, że wahania poglądów prawnych, wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawie prawnej, mogą być uznane za naruszenie zasady z art. 8 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2539/10, Lex nr 1145614). Nadto, zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Reasumując, koniecznym jest, aby SKO w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, jednoznacznie sprecyzowało, jakie, jego zdaniem wymagania winna strona spełnić, aby można było uznać obszar objęty jej wnioskiem za targowisko zorganizowane w przejściu podziemnym i w stosunku do tak ujętego wzorca ocenić stan fatyczny ustalony w niniejszej sprawie, ewentualnie przeprowadzając dodatkowe czynności dowodowe. Natomiast, w realiach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia art. 27 § 1 i 1a k.p.a. Strona nie wykazała bowiem, aby zaszły przesłanki ujęte w art. 24 § 1 lub 3 k.p.a. Z kolei w myśl art. 27 § 1a k.p.a. członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem a z taką sytuacją na żadnym etapie postępowania w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia. Mając natomiast na uwadze opisane powyżej naruszenia prawa procesowego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania (punkt 2 wyroku), Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).