VI SA/Wa 1035/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2009 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], Minister Gospodarki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek złożony przez skarżącą spółkę [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającą skarżącej zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. decyzją Zarządzającego [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. uzyskała zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. Przedmiotowe zezwolenie zostało udzielone spółce do dnia 6 października 2015 r. Pismem z dnia [...] marca 2008 r. skarżąca spółka wystąpiła do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia w zakresie przesunięcia w/w terminu obowiązywania zezwolenia na dzień 31 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu wniosku strona powołała się na art. 19 ust. l ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.), zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Zdaniem skarżącej spółki zapis ten skutkował określeniem daty 6 października 2015 r. jako terminu, na jaki udzielono zezwolenia, gdyż w chwili udzielenia zezwolenia ww. strefa miała istnieć do 6 października 2015 r. Według skarżącej w sytuacji, gdy rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia l lutego 2007 r. w sprawie m. specjalnej strefy ekonomicznej (Dz. U. Nr 26, poz. 163), Rada Ministrów przesunęła termin funkcjonowania strefy m. do dnia 31 grudnia 2017 r., to zasadne jest przedłużenie terminu obowiązywania zezwolenia. Ponadto spółka stwierdziła, że określenie terminu, na jaki zostało udzielone zezwolenie ma charakter porządkowy i nie jest warunkiem zezwolenia, ani też warunkiem udzielenia pomocy publicznej. W dniu [...] czerwca 2008 r., [...] S.A., jako zarządzający strefą, działając na podstawie art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, wydała postanowienie, w którym wyraziła pozytywną opinię w sprawie wnioskowanej przez skarżącą spółkę zmiany zezwolenia polegającą na przedłużeniu okresu obowiązywania zezwolenia do dnia 31 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu opinii zarządzająca strefą wskazała, iż skarżąca spółka błędnie powołała się na przepis art. 19 ust. l ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, gdyż w chwili udzielania zezwolenia miał on inną treść. [...] S.A. wskazała ponadto, iż obowiązek określenia czasu, na jaki udzielono zezwolenia wynikał z ówczesnej treści art. 16 ust. 9 cyt. ustawy, nakazującego udzielania zezwolenia na czas oznaczony. Z przepisu tego nie wynikało, że miał to być czas, na jaki ustanowiono strefę. Niemniej jednak [...] S.A., jako zarządzający strefą, wyraziła opinię, że wnioskowana zmiana terminu obowiązywania zezwolenia jest dopuszczalna, albowiem nie istnieje przepis, który bezwzględnie zabraniałby takiej zmiany zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy. Jednocześnie zarządzająca strefą [...] S.A. podniosła, iż wnioskowana przez stronę zmiana okresu obowiązywania zezwolenia nie powinna rodzić negatywnych skutków dla funkcjonowania Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. W wyniku rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Minister Gospodarki – działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 4-6 i art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych – odmówił zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] udzielonego skarżącej [...] sp. z o.o. we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że wnioskowane przez skarżącą przesunięcie terminu obowiązywania zezwolenia jest niezasadne. Organ podkreślił, że przy ocenie praw i obowiązków przedsiębiorcy działającego w strefie uwzględnia się przepisy prawa, w tym obowiązujące go zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej, obowiązujące w dniu wydania zezwolenia, chyba że późniejszy przepis szczególny wyraźnie dopuszczałby odstępstwo od tej zasady, co jednak - zdaniem organu - nie ma miejsca w tej sprawie. Zatem – jak wskazał organ – skarżąca spółka w dniu uzyskania zezwolenia nabyła prawo do korzystania z pomocy publicznej z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy do dnia 6 października 2015 r. Oznacza to, zdaniem Ministra, że datę tę należy również traktować jako warunek udzielenia pomocy publicznej. Jednocześnie organ stwierdził, iż art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie może być traktowany jako uzasadnienie dla zmiany terminu ważności zezwolenia, albowiem jest on przepisem, który wyłącznie wskazuje przesłankę wygaśnięcia zezwolenia i nie może być traktowany jako podstawa do zmiany. Ponadto Minister Gospodarki podkreślił, iż w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych brak jest w ogóle przepisu, który wprost stanowi, że zezwolenie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa. W związku z tym – zdaniem organu – dopuszcza się możliwość wydania zezwolenia na okres inny niż okres, na jaki została ustanowiona strefa. W tej sytuacji zatem zezwolenie przestanie obowiązywać z uwagi na upływ okresu, na jaki zostało wydane, a nie upływ okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Ponadto organ wskazał, iż przedłużenie okresu funkcjonowania m. specjalnej strefy ekonomicznej miało wyłącznie na celu poprawienie atrakcyjności strefy i zwiększenie liczby nowych inwestycji. W związku z tym - zdaniem organu – stwierdzić należy, iż z przedłużenia okresu funkcjonowania strefy nie można wywodzić zmiany w zasadach udzielania pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia l lutego 2007 r. w sprawie m. specjalnej strefy ekonomicznej, skoro z żadnych przepisów taki skutek nie wynika. W piśmie z dnia 14 stycznia 2009 r. skarżąca spółka zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę zezwolenia zgodnie z wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Gospodarki - działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. – decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. odmawiającą skarżącej spółce zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie ma podstaw do uchylenia wcześniejszej decyzji, albowiem środek zaskarżenia skarżącej nie zawierał żadnych nowych przesłanek, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Organ ponownie stwierdził, iż oceniając prawa i obowiązki przedsiębiorcy działającego w strefie uwzględnia się przepisy prawa, w tym zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej, obowiązujące w dniu wydania zezwolenia, chyba że późniejszy przepis szczególny wyraźnie dopuszczałby odstępstwo od tej zasady. Zdaniem organu skoro skarżąca spółka uzyskała zezwolenie w stanie prawnym, w którym okres funkcjonowania strefy określony był na dzień [...] października 2015 r., tylko do tego dnia zezwolenie zachowuje ważność. Według Ministra nieuprawniony jest wniosek skarżącej, że zezwolenie "rozciąga się na cały okres obowiązywania strefy". Organ podtrzymał swoje stanowisko, iż w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych brak jest przepisu, który wprost stanowi, że zezwolenie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa. W związku z tym dopuszcza się możliwość wydania zezwolenia na okres inny niż okres, na jaki została ustanowiona strefa. Zdaniem organu w praktyce zdarzały się przypadki, że okres ważności zezwolenia był krótszy niż okres funkcjonowania strefy. Zatem zezwolenie przestanie obowiązywać z uwagi na upływ okresu, na jaki zostało wydane, a nie upływ okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Organ uznał także, iż błędny jest argument skarżącej spółki, że wnioskowana zmiana ma charakter porządkowy i dostosowawczy, albowiem wnioskowana zmiana dotyczy zmiany zasad korzystania z pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia l lutego 2007 r. w sprawie m. specjalnej strefy ekonomicznej. W dniu [...] marca 2009 r. skarżąca, działając za pośrednictwem Ministra Gospodarki, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2009 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie M. SSE, strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: - art. 16 ust. 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych - poprzez błędne przyjęcie, iż określenie daty obowiązywania zezwolenia stanowi element decyzji kształtujący przedmiotowe zezwolenie, a zarazem będący warunkiem zezwolenia, pomimo, że w pięciopunktowym katalogu warunków zezwolenia, określonym w art. 16 ust. 2 cyt. ustawy, nie wymienia się terminu obowiązywania zezwolenia, - art. 19 ust. l w/w ustawy – poprzez przyjęcie, że zezwolenie wygasa w innym, wcześniejszym terminie aniżeli określony tym przepisem, według którego zezwolenie wygasa z upływem okresu na jaki została ustanowiona strefa, - art. 6 k.p.a. i art. 107 k.p.a. - poprzez orzekanie w sposób władczy o terminie obowiązywania zezwolenia, pomimo braku uprawnienia do takiego orzekania w powołanym przepisie art. 16 ust. 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, a tym samym naruszenie zasady legalności praworządności, według której każdy organ państwa może działać tylko w takim zakresie, w jakim jest do tego upoważniony przez prawo, a w konsekwencji naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. W uzasadnieniu skargi strona wskazała, iż ustawodawca jasno wskazał organom administracyjnym zamknięty katalog elementów kształtujących zezwolenie na prowadzenie działalności w strefie. Zdaniem strony podstawą do obligatoryjnych wskazań w zezwoleniu jest według art. 16 ust. 2 i 3 ustawy, oznaczenie przedmiotu działalności gospodarczej oraz warunków tej działalności odnoszących się w szczególności do: zatrudnienia określonej ilości pracowników oraz dokonania inwestycji przewyższających określoną kwotę. Ustawa milczy natomiast o ustaleniu terminu obowiązywania zezwolenia, a w szczególności nie określa warunków do udzielenia zezwolenia na krótszy lub dłuższy okres czasu. Według strony skarżącej zgodnie z zasadą praworządności, każdy organ państwa może działać tylko w takim zakresie, w jakim jest do tego upoważniony przez prawo. Przepisy w/w ustawy, określające elementy zezwolenia na prowadzenie strefy (art. 16), nie wskazują ani nie upoważniają zatem organu wydającego przedmiotowe zezwolenie do określenia daty obowiązywania w/w dokumentu. Prowadzi to - zdaniem skarżącej - do wniosku, że zezwolenie udzielone określonemu podmiotowi jest określone przepisami ustawy i wobec braku odmiennej regulacji oraz upoważnienia dla organu administracyjnego zawsze rozciąga się na cały okres funkcjonowania strefy. Strona zaznaczyła, iż pomimo braku przepisu mówiącego wprost o okresie ustanowienia zezwolenia, stosując wykładnię systemową oraz funkcjonalną w stosunku do przepisu art. 19 ust. l ustawy oraz całokształtu ustawy - wywieść należy, iż okres, na który została ustanowiona strefa ma podstawowe znaczenie dla okresu obowiązywania zezwolenia. Zdaniem skarżącej ustawodawca świadomie wprowadził powyższy przepis, pomijając w uregulowaniach wskazujących składniki decyzji o zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej, wskazań co do czasu obowiązywania zezwolenia. Należy zatem wnioskować, iż poprzez unormowanie w ustawie momentu ustania mocy prawnej zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej, w związku z upływem okresu istnienia specjalnej strefy ekonomicznej, oba te okresy należy traktować jako tożsame i bezpośrednio związane ze sobą. Zdaniem skarżącej stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób ścisły określił zasady, składniki kształtujące oraz moment wygaśnięcia wydanej przedsiębiorcy zgody na prowadzenie działalności gospodarczej w obszarze specjalnej strefy ekonomicznej, Minister Gospodarki nie może orzekać w niniejszej sprawie w ramach własnego uznania administracyjnego, lecz w ramach niniejszej ustawy. W ocenie strony decyzja organu ma jedynie charakter deklaratoryjny, potwierdzający wyłącznie wystąpienie odpowiednich kwalifikacji podmiotowych danego przedsiębiorcy uprawniających go według ustawy do korzystania z pomocy publicznej w postaci prowadzenia działalności w obrębie strefy. Organ natomiast nie jest władny do orzekania o zakresie zastosowania zezwolenia, w tym zakresie czasowym. Zdaniem skarżącej wnioskiem oczywistym jest, że uzyskując zgodę na prowadzenie działalności w m. strefie, jako pomocy publicznej, otrzymuje się możliwość korzystania ze Specjalnej Strefy Ekonomicznej w całej jej rozciągłości, a więc zarówno w obrębie miejscowym, jak i czasowym, na który została ustalona dana strefa. W takiej sytuacji zaskarżona decyzja Ministra odmawiająca zmiany porządkowej w zezwoleniu poprzez określenie daty obowiązywania tego zezwolenia na wnioskowany termin późniejszy odpowiadający terminowi podanemu w późniejszym rozporządzeniu Rady Ministrów, narusza – zdaniem strony - wymienione wyżej przepisy prawa, a zarazem stanowi nieuprawnione ograniczenie czasowe obowiązywania zezwolenia na okres krótszy niż czas , na jaki została ustanowiona strefa ekonomiczna. Skarżąca spółka stwierdziła ponadto, iż nie kwestionując celów działań legislacyjnych Rady Ministrów, nie można wnioskować, aby wydłużeniu okresu funkcjonowania strefy miało dotyczyć wyłącznie nowych inwestorów. Według strony również okoliczność, na jaką powołano się w zaskarżonej decyzji, że w praktyce zdarzały się przypadki wydawania zezwoleń na czas krótszy niż okres funkcjonowania strefy, nie ma większego znaczenia, gdyż po pierwsze nie wiadomo, jakie przypadki Minister Gospodarki miał na uwadze, a po drugie pojedyncze przypadki nie tworzą reguły prawnej. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obecny na rozprawie przed Sądem w dniu 23 października 2009 r. pełnomocnik procesowy skarżącej spółki podtrzymał zarzuty skargi. Pełnomocnik organu wskazał na rozprawie, że w ocenie Ministra Gospodarki w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych nie ma przepisu, z którego wynikałby wprost zakaz zmiany terminu ważności zezwolenia, niemniej zakaz ten wynika z ogólnych zasad funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych i udzielania pomocy publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie ocenia natomiast decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki [...] sp. z o.o. z siedzibą w M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2008 r. - naruszają przepisy prawa. Należy wskazać, iż podstawę prawną obu decyzji Ministra Gospodarki stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, w tym przede wszystkim przepisy art. 16 ust. 4-6 oraz art. 19 ust. 4 tej ustawy. Zgodnie z art. 16 ust. 4cyt. ustawy, mister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa i zmienia zezwolenie. Cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 2-4. Z kolei art. 16 ust. 5 stanowi, iż minister właściwy do spraw gospodarki zasięga opinii zarządzającego strefą przed wydaniem decyzji w sprawie udzielenia, cofnięcia lub zmiany zezwolenia. Według art. 16 ust. 6 w/w ustawy do postępowania w sprawie udzielania, cofania i zmiany zezwolenia stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów skargi należy na wstępie wskazać na te zarzuty strony skarżącej, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił rozstrzygając niniejszą sprawę. Otóż Sąd nie podzielił przede wszystkim zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim zarzutu obrazy art. 19 ust. l ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych – poprzez, jak twierdziła skarżąca spółka - błędne przyjęcie, że zezwolenie wygasa w innym, wcześniejszym terminie, aniżeli określony tym przepisem, według którego zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z Ministrem Gospodarki, iż strona skarżąca błędnie przyjęła, że art. 19 ust. l ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych może być potraktowany jako wystarczająca i jedyna podstawa uzasadniająca zmianę terminu ważności zezwolenia na prowadzenie działalności w m. specjalnej strefie ekonomicznej z uwagi na zmianę terminu wskazanego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 1 lutego 2007 r. Według Sądu organ słusznie uznał, iż w/w przepis wskazuje wyłącznie przesłankę wygaśnięcia zezwolenia i nie może być traktowany jako podstawa do zmiany zezwolenia. Należy również zgodzić się z tezą organu, że w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych brak jest w ogóle przepisu, który wprost stanowi, że zezwolenie wydaje się na okres, na jaki została ustanowiona strefa. Ponadto Sąd nie podzielił w niniejszej sprawie zarzutu skarżącej dotyczącego rzekomego naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych - poprzez błędne przyjęcie, iż określenie daty obowiązywania zezwolenia stanowi element decyzji kształtujący przedmiotowe zezwolenie, a zarazem będący warunkiem zezwolenia, pomimo, że - jak wskazała strona – w katalogu warunków zezwolenia, określonym w art. 16 ust. 2 cyt. ustawy, nie wymienia się terminu obowiązywania zezwolenia. Otóż należy wskazać, iż - wbrew sugestiom strony skarżącej – [...], jako podmiot zarządzający Specjalną Strefą Ekonomiczną [...], była w 1996 r. prawnie uprawniona, a wręcz zobowiązana, do określenia w treści udzielonego stronie zezwolenia zapisu dotyczącego okresu ważności zezwolenia, albowiem obowiązujący wówczas przepis art. 16 ust. 9 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (wykreślony dopiero z dniem 1 stycznia 2001 r.) stanowił, że zezwolenia udziela się na czas określony. Niemniej, pomimo niepodzielenia powyższych zarzutów strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wydając sporne decyzje Minister Gospodarki dopuścił się jednakże – mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym organ administracji rozstrzygając w niniejszej sprawie dopuścił się ewidentnego naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć – w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. Na wstępie warto - zdaniem Sądu - wyraźnie wskazać, iż Minister Gospodarki wydając, w ramach przyznanych mu kompetencji, decyzję administracyjną w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej jest związany ściśle wszelkimi rygorami procedury administracyjnej, określającymi obowiązki organów administracji publicznej w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że wskazany organ zobowiązany był m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględnienia w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Organ administracji jest ponadto obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, art.77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a. Należy wskazać, iż z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. - wynika, iż to organ administracji zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Przepis art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych stanowi, iż minister gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, zmienić zezwolenie. W tej sytuacji - zdaniem Sądu - nie ulega wątpliwości, iż sprawa zmiany zezwolenia w zakresie warunków prowadzenia działalności gospodarczej na terenie strefy, przewidziana przez art. 19 ust. 4 cyt. ustawy, oparta jest na uznaniu administracyjnym. Orzekając na zasadzie uznania administracyjnego organ nie może jednakże orzekać w sposób dowolny. Taka decyzja winna być w pierwszej kolejności zgodna z prawem, nie przekraczać granic uznania, uwzględniać słuszny interes strony oraz interes publiczny znajdujący oparcie w przepisach prawa - art. 7 k.p.a. (patrz także: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 17 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1239/07). Należy podkreślić, iż organ administracji publicznej jest obowiązany kierować się zasadą prawdy obiektywnej także wówczas, gdy decyzja wydana w sprawie indywidualnej ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być jednak dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyroku NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141). Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83). Nie ulega wątpliwości, że Minister Gospodarki związany był w niniejszej sprawie wnioskiem skarżącej spółki z dnia [...] marca 2008 r. Złożenie przez skarżącego przedsiębiorcę wniosku o zmianę zezwolenia obligowało organ do ustalenia wpierw, zmiany którego z elementów zezwolenia domaga się wnioskujący, a następnie zbadania, z zachowaniem zasad rzetelnej procedury, czy zachodzą ustawowe przesłanki umożliwiające pozytywne rozpoznanie żądania (podobnie: /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II GSK 377/08, nie publik.). Należy zauważyć, iż analizując prawne możliwości zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, NSA wskazał w powyższym wyroku na dwa dopuszczalne tryby takiej zmiany, a mianowicie tryb określony w art. 155 k.p.a. oraz tryb wynikający z art. 163 k.p.a. Ten ostatni przepis – jak wskazał NSA - nie stanowi samodzielnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji. Podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić będą przepisy ustaw odrębnych, które - jako przepisy prawa materialnego - winny określać przesłanki, jakie muszą być spełnione dla zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, zaś art. 163 k.p.a. jest wyłącznie normą odsyłającą do tych przepisów. W konsekwencji NSA uznał, podobnie jak sąd pierwszej instancji, że art. 19 ust. 4 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych przewiduje ów specjalny tryb wzruszenia decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. W tej sytuacji – zdaniem Sądu – organ winien w niniejszej sprawie dokładnie rozważyć, czy w świetle ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych dopuszczalna jest zmiana polegająca na zmianie terminu ważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w strefie, a ponadto, czy w ogóle dopuszczalne jest w aktualnie obowiązującym systemie prawnym ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych. Należy zauważyć, iż pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem stwierdził wyraźnie, iż w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych nie ma przepisu, z którego wynikałby wprost zakaz zmiany terminu ważności zezwolenia, niemniej - jak podkreślił - zakaz ten wynika z ogólnych zasad funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych i udzielania pomocy publicznej. Zdaniem Sądu, skoro według organu zakaz zmiany terminu ważności zezwolenia wynika z jakiś innych, niż ustawa, regulacji krajowych lub wspólnotowych, bądź też z "ogólnych zasad funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych i udzielania pomocy publicznej", Minister Gospodarki winien wyraźnie wskazać w decyzji, z jakich powodów nie jest możliwe dokonanie zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez stronę zakresie. Organ nie mógł ograniczyć się wyłącznie do zanegowania podstawy wskazanej przez skarżącego, a więc wyłącznie do stwierdzenia, że takiej samoistnej podstawy zmiany nie może stanowić przepis art. 19 ust. 1 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych. W ocenie Sądu dokonując przedmiotowej analizy, organ nie może również całkowicie pominąć oceny, czy w ogóle dopuszczalne jest w aktualnie obowiązującym systemie prawnym ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia, skoro w świetle przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) przyjmuje się, że jeżeli przepisy ustaw szczególnych w ogóle nie określają czasu obowiązywania danego zezwolenia, stosuje się domniemanie, że zostają one wydane na czas nieoznaczony (vide: np. E. Przeszło /w:/ A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC, 2007). Warto wskazać jedynie na marginesie, że również wcześniej obowiązująca ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. z 1999 r. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) stanowiła w art. 31, iż zezwolenie wydaje się na czas nieoznaczony (ust. 1), zaś może być wydane na czas oznaczony wyłącznie na wniosek przedsiębiorcy lub jeżeli przepisy odrębne tak stanowią (ust. 2). Niewątpliwie wszystkie rozważania dotyczące możliwości proponowanej zmiany decyzji udzielającej zezwolenia winny – zdaniem Sądu - znaleźć się w uzasadnieniu decyzji zapadłej w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej spółki, a tego jak wyraźnie widać na podstawie akt sprawy, zabrakło w obydwu kontrolowanych decyzjach Ministra Gospodarki. Ponadto należy zauważyć, iż decyzja o zmianie zezwolenia ma charakter uznaniowy. Jej wydanie winno być poprzedzone zasięgnięciem opinii zarządzającego strefą (vide: art. 16 ust. 5 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych), która to opinia, jak każdy dowód w sprawie, powinna podlegać ocenie organu. W niniejszej sprawie [...] S.A., jako zarządzający strefą, działając na podstawie art. 106 § 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 5 cyt. ustawy, wydała w dniu 12 czerwca 2008 r. postanowienie, w którym wyraziła pozytywną opinię w sprawie wnioskowanej przez skarżącą spółkę zmiany zezwolenia polegającą na przedłużeniu okresu obowiązywania zezwolenia do dnia 31 grudnia 2017 r. W uzasadnieniu opinii zarządzająca strefą wskazała wprawdzie, iż skarżąca spółka błędnie powołała się na przepis art. 19 ust. l ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, jako podstawę zmiany, niemniej wyraźnie wskazała, że wnioskowana zmiana terminu obowiązywania zezwolenia jest dopuszczalna, albowiem nie istnieje przepis, który bezwzględnie zabraniałby takiej zmiany zezwolenia na wniosek przedsiębiorcy. Jednocześnie zarządzająca strefą podniosła, iż wnioskowana przez stronę zmiana okresu obowiązywania zezwolenia nie powinna rodzić negatywnych skutków dla funkcjonowania Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. Organ rozpoznając sprawę nie uwzględnił i w ogóle nie ocenił wspomnianej opinii zarządzającego strefą, do czego był zobowiązany na mocy przepisu art. 77 § 1 k.p.a. Opinia taka nie miała oczywiście charakteru wiążącego, nie znaczy to jednak, że organ może ją pominąć w swoich rozważaniach. Jest ona dowodem w sprawie, podlegającym swobodnej ocenie zgodnie z art. 80 k.p.a. (tak również: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m.in. /w:/ wyroku z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1513/07). W konsekwencji należy stwierdzić, iż w ramach oceny całokształtu materiału dowodowego Minister Gospodarki winien wyjaśnić w sposób precyzyjny i jednoznaczny, czy istnieje możliwość dokonanej przez stronę skarżącą zmiany zezwolenia. W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się przez organ do wskazanych powyżej okoliczności, istotnych dla oceny zastosowania norm prawa materialnego, nie dało stronie skarżącej możliwości ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W tej sytuacji uchybienie to nie pozwala również sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności nie tylko zaskarżonej decyzji Ministra Gospodarki, ale również poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2008 r. Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku niniejszego postępowania przez organ, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętego rozstrzygnięcia pod względem stricte materialnoprawnym. Nieprawidłowości te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, aby sporne rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących kwestii wnioskowanej przez stronę zmiany zezwolenia. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznych. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienia obu skarżonych decyzji Ministra Gospodarki nie spełniają wymogów stawianych przez normę zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia tych rozstrzygnięć nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych pod uwagę przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia z dnia [...] grudnia 1996 r. na prowadzenie działalności gospodarczej w Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. Mając powyższe na uwadze należy uznać, iż w toku ponownego postępowania Minister Gospodarki winien dokonać wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego, oraz ustosunkować się szczegółowo zarówno do wskazanych przez Sąd kwestii, jak i zarzutów skarżącej spółki. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu, Sąd zastosował przepis art. 152 p.p.s.a. Zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, poniesionych w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).