VI SA/Wa 1038/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2015 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 4 pkt 22 lit. a, lit. h, lit. s, art. 8, art. 14 ust. 1, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), lp. 5.3, lp. 6.3.7, lp. 6.3.9, lp. 1.4, lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (utd), art. 8, Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 14 ust. 2, art. 15 Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r. ze zm.), art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...].03.2014 r. wniesionego przez R. G. (skarżący) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł (piętnaście tysięcy) złotych, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że na skarżącego nałożono karę pieniężną w wysokości 15000 zł. Kara ta została nałożona na skutek kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...] z dnia [...].11.2013 r. Kontrola obejmowała okres od [...].10.2012 r. do [...].10.2013 r. Ustalono, iż przedsiębiorca posiadał licencję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy nr [...]. W protokole kontroli stwierdzono, że wykonywanie transportu drogowego stanowi główny przedmiot działalności przedsiębiorcy. Przedsiębiorca zatrudniał w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli kierowców w liczbie średnio do 12. Następnie organ I instancji decyzją z dnia [...].03.2014 r., nr [...] nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 15000 złotych. Kara 15000 zł została nałożona na skutek zastosowania art. 92a ust. 3 pkt 1 utd przez organ, gdyż suma kar za stwierdzone naruszenia wynosiła 19100 zł. Skarżący w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli zatrudniał średnio do 12 kierowców. Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowi: - skrócenie dziennego czasu odpoczynku, - nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień, - udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień, - niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika lub licencji, zmiany danych o których mowa w art. 7 a i art. 8 w wymaganym terminie, - okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każdą wykresówkę. Pismem z dnia [...].03.2014 r. skarżący wniósł odwołanie. W jego ocenie kary pieniężne nałożone za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień oraz niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika lub licencji, zmiany danych o których mowa w art. 7 a i art. 8 w wymaganym terminie, zostały nałożone bez podstawy prawnej. Odnośnie naruszenia określonego pod lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, skarżący podawał, że pojazd za który zostało stwierdzone ww. naruszenie nie stanowi jego własności. W ocenie odwołującego się ww. pojazdem wykonywał on zadania przewozowe na podstawie umowy użyczenia. Odnośnie naruszenia lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym skarżący podnosił, że nie rozumie zasadności nałożenia kary za brak danych w kontrolowanym okresie. Na tle powyższych okoliczności skarżący wnosił o ponowne, szczegółowe i wnikliwe rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał mające w sprawie zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym, a także rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 1.12.1985, str. 21), rozporządzenia (WE) nr 561/2006, ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o systemie tachografów cyfrowych (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 z 2007 r. Nr 99, poz. 661 oraz z 2011 r. Nr 106, poz. 622 i Nr 171, poz. 1016) wyjaśniając szczegółowo podstawy prawne poszczególnych naruszeń. Następnie Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ I instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, co może mieć istotne znaczenie w zakresie dokonania pełnych ustaleń faktycznych w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, iż w zakresie stwierdzonego naruszenia lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym istnieje potrzeba przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy dokonanie ponownych ustaleń faktycznych. W zakresie lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ I instancji stwierdził, iż na podstawie analizy okazanych dokumentów wynika, że przedsiębiorca nie okazał danych z tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...] za okres od [...].01.2013 r. do [...].01.2013 r. W ocenie organu kontrolnego z analizy danych karty kierowcy P. J. za okres od [...].01.2013 r. do [...].01.2013 r., wynika, że ww. kierowca w ww. okresie prowadził pojazd o nr rej. [...]. W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego ustalił, że przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał danych z tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe za dni [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...] .01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r., [...].01.2013 r. (łącznie 31 dni). Natomiast z analizy przeprowadzonej przez organ II instancji wynika, że kierowca w okresie od [...].01.2013 r. do [...].01.2013 r. przez okres 19 dni miał czas wolny od pracy lub odpoczywał, powyższe zostało potwierdzone na podstawie zabezpieczonych podczas kontroli w siedzibie przedsiębiorcy zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu (por. k. 102-107) natomiast z analizy danych zgromadzonych na karcie ww. kierowcy wynika, że w dniu [...].01.2013 r. prowadził pojazd o nr rej. [...]. W ocenie organu odwoławczego z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika na jakiej podstawie została nałożona na skarżącego kara w takiej akurat wysokości, skoro kierowca w okresie za który został ukarany miał m.in. czas wolny od pracy lub prowadził inny pojazd. Odnośnie naruszenia polegającego na niezgłoszeniu na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych o których mowa w art. 7a i art. 8 utd w wymaganym terminie tj. naruszenia z lp. 1.4 załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym organ I instancji powinien zastosować obowiązujące w dacie kontroli przepisy prawa.   Ponadto organ II instancji wskazał na treść art. 92b ust. 1 utd i 92c ust. 1 utd wskazując, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien odnieść się również do przesłanek tam wskazanych tj. ewentualnego nie nałożenia kary pieniężnej lub umorzenia postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, że stwierdzone powyżej braki w przeprowadzeniu postępowania dowodowego potwierdzają wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Powyższy zakres sprawy wymagający wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego jest podstawą dla właściwych ustaleń faktycznych w sprawie. Następstwem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ I instancji jest nie wyjaśnienie podstawowych okoliczności faktycznych w sprawie. W niniejszej sprawie stwierdzono potrzebę przeprowadzenia postępowania w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego co do zasadniczych okoliczności stanu faktycznego, podczas gdy organ odwoławczy w oparciu o art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego może wyłącznie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Wobec czego powyższy zakres sprawy wymagający ustaleń kluczowych okoliczności faktycznych i mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy nie może zostać uzupełniony w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 kodeksu postępowania administracyjnego bowiem naruszono by zasadę dwuinstancyjności wskazującą, iż dana sprawa powinna być rozpoznana i rozstrzygnięta dwukrotnie. W związku z powyższym decyzja organu I instancji w oparciu o art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego zostaje uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Pan R. G.. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania w I instancji. Zarzucił jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym poprzez ich niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 7 kpa polegające w szczególności na niewykonaniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej poprzez stronnicze i prowadzące do z góry zamierzonego rozstrzygnięcia prowadzenia postępowania administracyjnego,   b) art. 8 kpa w zw. z art. 89 § 1 kpa w zw. z art. 75 kpa poprzez prowadzanie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony do organów administracji publicznej polegające w szczególności na lakonicznym uzasadnieniu decyzji i prowadzeniu postępowania dowodowego w sposób bardzo ograniczony, z pominięciem dowodu zgłoszonego przez stronę w postaci przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony na okoliczność uzupełnienia żądanych danych przez organ I instancji dokumentów oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, c) art. 77 kpa polegające w szczególności na niespełnieniu obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący m.in. wskutek nieprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w zakresie ustalenia "brakujących" a jednakże przesłanych dokumentów przez skarżącego w toku postępowania przed organem I instancji, d) art. 138 § 2 kpa poprzez zastosowanie dyspozycji tegoż przepisu w postaci uchylenia decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, podczas gdy istniały przesłanki do jej uchylenia i umorzenia postępowania w I instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że z uzasadnienia dotyczącego naruszenia lp. 6.37 załącznika nr 3 utd wynika, że cały materiał dowodowy był już zgromadzony, gdyż wynikał on z dokumentów zebranych w czasie kontroli. Tak więc nie było powodu, żeby przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania. Skarżący podkreślił również, że zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadziły postępowania w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 92b i 92c utd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja wydana w powyższym trybie jest określana jako decyzja kasacyjna. Art. 138 § 2 kpa w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., upoważniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 organ może wydać decyzję kasacyjną gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Aktualne brzmienie art. 138 § 2 zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Tezę wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, iż organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że organ II instancji wyjaśnił, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania a mianowicie art. 7, 77 kpa. W ocenie organu II instancji zakres naruszeń wskazanych w decyzji ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego jest podstawą dla właściwych ustaleń faktycznych w sprawie. Organ II instancji wskazał w zaskarżonej decyzji na naruszenie lp. 6.3.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym uznając, iż w tym zakresie istnieje potrzeba przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy dokonania ponownych ustaleń faktycznych (jest to naruszenie polegające na nieokazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt niewprowadzenia pojazdu – za każdy dzień 500 zł). Kara nałożona na przedsiębiorcę za powyższe naruszenie wyniosła 15500 zł. W uzasadnieniu jej nałożenia organ I instancji nie wyjaśnił dlaczego nałożył tak wysoką karę, skoro w okresie wskazanym w decyzji kierowca miał czas wolny albo prowadził inny pojazd. Te wątpliwości musi wyjaśnić organ I instancji po przeprowadzeniu w sposób pełny postępowania dowodowego. Ponadto Sąd zauważa, że w wypadku zweryfikowania przedmiotowej kary organ winien ponownie rozważyć możliwość zastosowania art. 92a ust. 3 pkt 1 utd. Sąd zauważa ponadto, na co słusznie wskazał organ II instancji, że [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie przeprowadził postępowania w zakresie zaistnienia przesłanek z art. 92b i 92c utd, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez ewentualne umorzenie postępowania lub odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej. Powyższa kwestia nie mogła być w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przedmiotem uzupełniającego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, gdyż doszłoby wtedy do naruszenia art. 15 kpa tj. zasady dwuinstancyjności, a więc konieczne było zastosowanie w sprawie art. 138 § 12 kpa. Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 387/14 gdzie wskazano, że: "Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji". Organ II instancji wskazał również zalecenia dla organu I instancji, którymi ma się kierować przy powtórnym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zarzuty podniesione przez skarżącego w skardze okazały się bezpodstawne i dlatego też działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.