VI SA/Wa 105/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Borowiecki po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. D. na pismo Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] listopada 2015 r., nr [...] informujące o odmowie dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego p o s t a n a w i a: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić skarżącej A. D. kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 8 grudnia 2015 r. A. D. (dalej: "skarżąca" lub "strona skarżąca"), reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie: Minister Infrastruktury i Budownictwa) z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] informujące stronę skarżącą o odmowie dopuszczenia do udziału w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej prowadzonym w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego J. P. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że Agencja Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy B., w związku z planowaną sprzedażą nieruchomości rolnej "S.", której spadkobiercą - jak wynika z oświadczenia skarżącej - jest A.D. , zleciła rzeczoznawcy majątkowemu J. P. (nr uprawnień [...]) wykonanie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy dotyczący "nieruchomości rolnej zabudowanej S. położonej w obrębie S., gmina U., powiat c. na działkach o nr ewidencyjnych: [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni 448,0141 ha" został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J.P. w dniu [...]lipca 2014 r. W wyniku wystąpienia przez skarżącą do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z wnioskiem o przeprowadzenie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę J. P., Komisja Arbitrażowa Federacji w opinii z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdziła, że rzeczony operat nie powinien stanowić podstawy do sprzedaży nieruchomości z powodu błędów stanowiących odstępstwa od przepisów ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, które miały istotny spływ na określenie wartości nieruchomości. Jednocześnie, pismem z dnia 25 maja 2015 r. A. D. wniosła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju skargę na czynności zawodowe rzeczoznawcy majątkowego J. P. Na skutek wniesionej skargi, Minister Infrastruktury i Rozwoju wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego J. P. i pismem z dnia 30 czerwca 2015 r., przekazał przedmiotową sprawę Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. W piśmie z dnia 11 września 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju, powołując się m.in. na przepisy art. 194 ust. 1a i art. 195 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm. - dalej także: "u.g.n."), poinformował stronę skarżącą, reprezentowaną przez pełnomocnika, że nie posiada ona przymiotu strony w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego J. P. W związku z uzyskaną powyżej odpowiedzią organu, strona skarżąca w piśmie z dnia 1 października 2015 r., powołując się na przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, do którego doszło w skutek niedopuszczenia jej do udziału we wskazanym powyżej postępowaniu. Pismem z dnia 5 listopada 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju podtrzymał stanowisko zaprezentowane w piśmie z dnia 11 września 2015 r., powołując się jednocześnie na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące przedmiotowej kwestii. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze z dnia 8 grudnia 2015 r. strona skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności powyższej czynności Ministra Infrastruktury i Rozwoju z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz uznanie - zgodnie z art. 146 § 2 p.p.s.a. - uprawnienia skarżącej do udziału, jako strony, w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego J.P., a także wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, zarzuciła Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju: 1) naruszenie przepisów art. 194 ust. 1a oraz art. 195 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 6 k.p.a. - poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w zakresie, w jakim przewidują one wszczęcie z urzędu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej oraz toczenie się postępowania wyjaśniającego z udziałem osoby, wobec której zostało wszczęte to postępowanie, wykluczają jednocześnie udział w postępowaniu w charakterze strony osoby innej, niż zainteresowany rzeczoznawca majątkowy; 2) naruszenie przepisów art. 10 § 1 k.p.a. i art. 28 k.p.a. w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - poprzez przyjęcie, że skarżąca, której przysługuje pierwszeństwo w nabyciu od Agencji Nieruchomości Rolnych nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, jako osoba pokrzywdzona działaniem rzeczoznawcy majątkowego, który dopuścił się nieprawidłowości przy sporządzaniu operatu szacunkowego do wyceny nieruchomości mającej stanowić przedmiot nabycia i którego działanie uniemożliwiło skarżącej skorzystanie z prawa pierwszeństwa, nie posiada przymiotu strony w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego; 3) naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez nieuzasadnione i arbitralne ograniczenie możliwości składania przez skarżącą wniosków w sprawie podjęcia czynności przez organ, a w konsekwencji naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez uniemożliwienie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawidłowego załatwienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie, strona skarżąca wniosła o przedstawienie przez WSA w Warszawie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu z przedmiocie zgodności przepisów art. 194 ust. 1a i art. 195 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie zapewnia on osobie pokrzywdzonej działaniem rzeczoznawcy majątkowego przymiotu strony w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej tego rzeczoznawcy majątkowego, z przepisami art. 32 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Należy wskazać na wstępie, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego powoduje wprawdzie wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, niemniej jednak na wstępie sąd obowiązany jest z urzędu zbadać dopuszczalność skargi poprzez sprawdzenie, czy nie zachodzi którakolwiek z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W pierwszej kolejności, sąd zobowiązany jest ocenić, czy nie zachodzi przesłanka wymieniona przepisie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc zbadać kognicję (właściwość) sądu administracyjnego w sprawie, której dotyczy skarga. Stwierdzenie przez sąd niedopuszczalności skargi z powodu braku właściwości sądu administracyjnego, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - chodzi o właściwość rzeczową sądu administracyjnego, wymaga ustalenia przedmiotu skargi. Sprowadza się to do zakwalifikowania przedmiotu zaskarżenia do jednej z kategorii aktów lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a., albo bezczynności (przewlekłości) organów administracji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), bądź wynikających z przepisów szczególnych (art. 3 § 3 p.p.s.a.), albo stwierdzenia, że przedmiot skargi pozostaje poza katalogiem wyznaczającym zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1934/11). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Należy zauważyć, że sprawa, w której skarżąca nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze strony, toczy się w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej rzeczoznawcy majątkowego. Postępowanie to uregulowane jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 194 ust. 1a u.g.n., postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast, jak stanowi przepis art. 195 ust. 1 u.g.n., postępowanie wyjaśniające wymienione w art. 194 odbywa się z udziałem osoby, wobec której wszczęto postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Nieusprawiedliwione niestawiennictwo nie wstrzymuje postępowania wyjaśniającego. W przypadku dwukrotnej usprawiedliwionej nieobecności Komisja Odpowiedzialności Zawodowej przeprowadza postępowanie wyjaśniające. W ocenie Sądu, z powyższych regulacji prawnych wynika, że skarżąca w świetle obecnie obowiązujących przepisów cyt. ustawy nie ma przymiotu strony w postępowaniu dyscyplinarnym toczącym się w stosunku do rzeczoznawcy majątkowego. W dotychczasowy orzecznictwie przyjmuje się, że stroną postępowania dyscyplinarnego (wyjaśniającego) jest jedynie rzeczoznawca majątkowy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 430/08). Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a."), stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści art. 28 k.p.a. nie można jednak wyprowadzić zobowiązania organu administracji do wydawania postanowień o dopuszczeniu (albo o odmowie dopuszczenia) do udziału w charakterze strony postępowania administracyjnego danego podmiotu. Dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony w formie postanowienia możliwe jest jedynie w odniesieniu do organizacji społecznych na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Tym samym, uznać trzeba, iż organ administracji nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie osoby fizycznej do postępowania nie wymaga procesowej formy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96; podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 60/08). Warto wskazać, że w postanowieniu z dnia 16 października 2008 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 340/08, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że działanie organu polegające na wysłaniu do wnioskodawcy pisma wyjaśniającego, iż z uwagi na brak interesu prawnego nie jest on stroną postępowania, a nawet brak jakiegokolwiek działania, co do wniosku i nieudzielenie jakiejkolwiek informacji, nie podlegają w ogóle kontroli sądowej. Zdaniem Sądu, uznać należy, iż postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie dotyczy, ani nie rozstrzyga o prawach, czy też obowiązkach skarżącej, która w tej sprawie legitymuje się co najwyżej wyłącznie interesem faktycznym, który nie daje jej przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślenia wymaga również to, iż postępowanie dyscyplinarne przeciwko rzeczoznawcy majątkowemu wszczyna się z urzędu, choć sygnałem do tego wszczęcia może być doniesienie osoby, która negatywnie ocenia działalność rzeczoznawcy w swojej sprawie. Osoba, która złożyła doniesienie o okolicznościach uzasadniających wszczęcie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, nie uzyskuje z tego tytułu przymiotu strony. Sprawa tej osoby jest inną sprawą w stosunku do sprawy dyscyplinarnej. Nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania administracyjnego, wszczętego przez właściwego ministra z urzędu wobec rzeczoznawcy majątkowego - na podstawie art. 194 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jest jedynie rzeczoznawca majątkowy, którego praw i obowiązków dotyczy to postępowanie (vide: wyrok NSA z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt II GSK 430/08). Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej zawartego w skardze, wyjaśnić jedynie należy, że niedopuszczenie skarżącej w charakterze strony do udziału w postępowaniu dyscyplinarnym toczącym się w sprawie rzeczoznawcy majątkowego nie ogranicza jej praw w postępowaniach toczących się w sprawie nabycia (pierwokupu w trybie bezprzetargowym) nieruchomości rolnej wchodzącej w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Sąd zgadza się ze skarżącą, że naruszenie prawa pierwszeństwa może powodować skutek w postaci odpowiedzialności odszkodowawczej. Niemniej, jest to jednak skutek innego, niż postępowanie dyscyplinarne, postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, status poszkodowanego, na który powołuje się strona skarżąca, nie powstaje w wyniku zastosowania przez organ art. 194 ust. 1a oraz art. 195 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 141 § 1 k.p.a., w wyniku czego organ odmówił dopuszczenia skarżącej do udziału w postępowaniu dyscyplinarnym. Strona skarżąca może, do czasu zakończenia postępowania dyscyplinarnego, przedstawiać zarzuty dotyczące działalności rzeczoznawcy majątkowego. Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że sporne pismo Ministra z dnia 5 listopada 2015 r. informujące skarżącą o braku przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie następuje w żadnej z form działania organu administracji wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., innymi słowy, brak jest podstaw prawnych do rozstrzygnięcia wniosku skarżącej o uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego w formie zaskarżalnego do Sądu aktu. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Orzekając o zwrocie stronie skarżącej kwoty 200 złotych uiszczonej tytułem wpisu od skargi, Sąd rozstrzygnął na podstawie przepisu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.