VI SA/Wa 1058/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżoną uchwałę Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] października 2020 r. nr [...], Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (dalej: uchwała Prezydium KRRP), po rozpatrzeniu odwołania K. K. działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez radcę prawnego K. K. od rozstrzygnięcia Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (dalej jako: ROIRP), zapadłego w dniach [...] sierpnia 2020 r., dotyczącego odmowy umorzenia składek członkowskich należnych od radcy prawnego K. K., w łącznej wysokości 749 zł. Okoliczności faktyczne sprawy przedstawiają się następująco: Wiadomością e-mail z dnia 28 lipca 2020 roku radca prawny K. K. wniósł o umorzenie należności z tytułu składek członkowskich w całości ze względu na zły stan zdrowia - długotrwałe leczenie stomatologiczne przy zwiększonych kosztach leczenia wynikających z wprowadzonego na terenie kraju stanu epidemii. Wnioskodawca wskazał że całkowity koszt leczenia to kwota 1800 zł. We wniosku zainteresowany podał m.in. że nie wykonuje zawodu radcy prawnego. Do wniosku załączył potwierdzenia płatności w przychodni dentystycznej. Pismem z dnia 19 sierpnia 2020 roku radca prawny K. K. został poinformowany o negatywnym rozstrzygnięciu jego wniosku przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawych w [...] zapadłego w dniach [...] sierpnia 2020 roku. Od wskazanego powyżej rozstrzygnięcia Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] odwołanie wniósł radca prawny K. K.. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2020 r., stwierdziło niedopuszczalność odwołania od rozstrzygnięcia Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] zapadłego w dniach [...] sierpnia 2020 roku dotyczącego odmowy umorzenia składek członkowskich W uzasadnieniu tej uchwały Prezydium KRRP podało, że złożone odwołanie jest niedopuszczalne a zatem nie może być rozpoznane. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie niedopuszczalność odwołania wynika z przyczyn przedmiotowych, a mianowicie z tego, że brak jest przedmiotu zaskarżenia tj. rozstrzygnięcie Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] zapadłe w dniach [...] sierpnia 2020 roku dotyczące odmowy umorzenia składek członkowskich należnych od radcy prawnego K. K. nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., co wyklucza dopuszczalność złożenia od niego odwołania. Prezydium KRRP podkreśliło, że uchwały wydawane na podstawie § 10 uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie wysokości składki członkowskiej (...) nie są decyzjami administracyjnymi, bowiem podstawa prawna na której są one wydawane tj. powołana powyżej uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego a "jedynie" uchwałą organu samorządu zawodowego radców prawnych mającą wyłącznie wymiar wewnętrzny. Niezależnie od powyższego Prezydium KRRP wskazało, że kompetencje do umorzenia w całości albo w części należności z tytułu składki członkowskiej przysługują Radzie OIRP. Korzystając ze swoich kompetencji Rada OIRP uwzględnia m.in. możliwości finansowe izby. Brak jest natomiast przepisu na mocy którego Rada OIRP byłaby zobligowana do podjęcia uchwały odraczającej należności z tytułu składki członkowskiej. Prezydium KRRP zaznaczyło ponadto, że obowiązek opłacania składek członkowskich jest obowiązkiem o charakterze cywilnoprawnym, co potwierdził Sąd Najwyższy, wskazując że obowiązek opłacania składek członkowskich (w tym składek z tytułu ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej) jest obowiązkiem o charakterze cywilnoprawnym z uwagi na jego majątkowy charakter oraz oparcie stosunków między samorządem a jego członkami na zasadzie równorzędności (v. Uchwała Sądu Najwyższego - Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 20 listopada1987 r. sygn. III PZP 42/87). Uchwała Rady OIRP o umorzeniu zaległych składek lub uchwała Rady OIRP o odmowie umorzenia zaległych składek jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli, a oświadczenie takie nie może być kwestionowane przez odwołanie do drugiej instancji na drodze właściwej dla procedury administracyjnej w sprawach związanych z wykonywaniem administracji publicznej. W przypadku podjęcia przez organ uchwały w zakresie umorzenia/odmowy umorzenia składek członkowskich - uchwała taka nie jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, ale jest to uchwała dotycząca sprawy wewnątrzorganizacyjnej samorządu zawodowego związana ściśle z członkostwem w samorządzie radców prawnych i obowiązkami członka wobec własnej korporacji (v. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 1992 r., sygn. akt II SA 1470/92). Nadmieniono również, że § 10 uchwały Nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2010 r, w sprawie wysokości składki członkowskiej (...) wskazuje, jakimi przesłankami Rady OIRP winny się kierować przy podejmowaniu wskazanych tam uchwał. W ocenie Prezydium, przepisu tego nie należy interpretować w ten sposób, że dopuszczalna jest ingerencja KRRP w treść cywilnoprawnych oświadczeń woli organu odrębnej osoby prawnej tj. okręgowej izby radców prawnych. W świetle dyspozycji art. 134 k.p.a., powyższe obligowało organ odwoławczy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od rozstrzygnięcia Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] zapadłego w dniach [...] sierpnia 2020 roku dotyczącego odmowy umorzenia składek członkowskich należnych od radcy prawnego K. K.. Skargę na powyższą uchwałę Prezydium KRRP z dnia [...] października 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Rzecznik Praw Obywatelskich. W skardze RPO zaskarżonej uchwale zarzucił: - naruszenie art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zra., dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do nierozpoznania przez Krajową Radę Radców Prawnych odwołania Pana K. K. od rozstrzygnięcia Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] zapadłego w dniach [...] sierpnia 2020 r.; - naruszenie art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 75 ze zm.; dalej jako: u.r.p.), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez organ, że w dyspozycji tego przepisu nie mieści się rozpoznawanie odwołania od rozstrzygnięcia Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w przedmiocie odmowy umorzenia składek członkowskich; - naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez organ niedopuszczalności odwołania od rozstrzygnięcia Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych, co doprowadziło do braku merytorycznego rozpoznania odwołania od rozstrzygnięcia Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] zapadłego w dniach [...] sierpnia 2020 r. wniesionego przez Pana K. K., mimo braku podstaw do uznania niedopuszczalności takiego odwołania. W związku z podniesionymi zarzutami RPO, wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga RPO zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z [...] października 2020 r. narusza prawo. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych [...] z dnia [...] października 2020 r. stwierdzająca niedopuszczalność odwołania od rozstrzygnięcia Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], zapadłego w dniach [...] sierpnia 2020 r., dotyczącego odmowy umorzenia składek członkowskich należnych od radcy prawnego K. K. w kwocie 749 zł. Zaskarżona uchwała została wydana w wyniku postępowania, w ramach którego zainteresowany radca prawny zwrócił się do organu samorządu zawodowego o umorzenie należności z tytułu składek członkowskich z uwagi na - jak wskazuje - trudną sytuację materialną. Wniosek oparty został o § 10 uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w sprawie wysokości składki członkowskiej i składki ubezpieczeniowej, zasad ich uiszczania i podziału oraz funduszy celowych Krajowej Rady Radców Prawnych. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu rada okręgowej izby może, na wniosek zobowiązanego, umorzyć w całości albo w części należności z tytułu składki członkowskiej. Zobowiązany powinien wykazać, że z uwagi na trudną sytuację materialną, zły stan zdrowia lub inne ważne okoliczności wskazane we wniosku nie jest w stanie wykonywać obowiązku uiszczania składki członkowskiej w całości albo w części. Punktem wyjścia dla niniejszych rozważań jest sporna pomiędzy stronami kwestia charakteru uchwały w przedmiocie umorzenia/odmowy umorzenia należności z tytułu składki członkowskiej. Zdaniem KRRP uchwała ROIRP o umorzeniu/odmowie umorzenia zaległych składek nie ma charakteru decyzji administracyjnej, jest natomiast cywilnoprawnym oświadczeniem woli, które nie może być kwestionowane przez odwołanie do drugiej instancji na drodze właściwej dla procedury administracyjnej w sprawach związanych z wykonywaniem administracji publicznej. Rzecznik Praw Obywatelskich twierdzi natomiast, iż sprawa dotycząca umorzenia składek członkowskich jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 60 pkt 11 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, KRRP przyznana została kompetencja do określania wysokości składki członkowskiej. Zasady ponoszenia opłat na rzecz samorządu zostały doprecyzowane w uchwale Nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie wysokości składki członkowskiej i składki ubezpieczeniowej, zasad ich uiszczania i podziału. Jak wcześniej wskazano, w myśl § 10 ww. uchwały Rada OIRP posiada kompetencję do umorzenia w całości albo w części należności z tytułu składki członkowskiej, jak również rozłożenia jej na raty. W wyroku z dnia 26 lutego 2010 r. VI SA/Wa 421/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, że sprawa dotycząca rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składki członkowskiej jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyroku tym Sąd podkreślił, że w myśl art. 60 pkt 6 ustawy o radcach prawnych, do zakresu działania KRRP należy rozpatrywanie odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych. Żaden przepis ustawy o radcach prawnych, ani żaden inny akt normatywny rangi ustawowej, regulujący funkcjonowanie samorządu radcowskiego nie przewiduje jakiegokolwiek wyłączenia zasady dwuinstancyjności w sprawach z zakresu umorzenia należności z tytułu składki członkowskiej. Dlatego też, zdaniem Sądu wyłączenie dwuinstancyjności postępowania w odniesieniu do uchwał rady okręgowej izby radców prawnych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składki członkowskiej, naruszałoby zarówno art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., a także przepisy ustawy o radcach prawnych, w tym przede wszystkim art. 60 pkt 6 tego aktu normatywnego, wyrażające zasadę dwuinstancyjności postępowania przed organami administracji (organami samorządu radcowskiego). Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższe stanowisko w pełni podziela i akceptuje. W obliczu poglądu wyrażonego w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uznać należy, że stanowisko Prezydium KRRP wyrażone w zaskarżonej uchwale z dnia [...] października 2020 r., wskazujące na niedopuszczalność odwołania od uchwały Rady OIRP w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składki członkowskiej, nie zasługuje na uwzględnienie. Ponownie prowadząc postępowanie Prezydium KRRP zobowiązane będzie - w sytuacji gdy spełnione będą warunki formalne – poddać odwołanie wniesione od rozstrzygnięcia Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], zapadłego w dniach [...] sierpnia 2020 r., dotyczącego odmowy umorzenia składek członkowskich należnych od radcy prawnego K. K. - merytorycznej ocenie. Konkludując Sąd, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a orzekł jak w sentencji wyroku.