VI SA/Wa 1060/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi "S" Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie punktu 1 dotyczącego nałożenia kar pieniężnych w kwotach: 800 (osiemset) zł, 1000 (jeden tysiąc) zł, 27500 (dwadzieścia siedem tysięcy pięćset) zł, 4500 (cztery tysiące pięćset) zł i punktu 3 dotyczącego nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30000 (trzydzieści tysięcy) zł oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. w tym samym zakresie; 2. stwierdza, że decyzje, o których mowa w punkcie 1 w uchylonym zakresie nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą - "S." Sp. z o. o. z siedzibą w O. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł: 1. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie stwierdzonych naruszeń: - nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, z tytułu którego łączna kara wynosi 800 zł, - nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem), z tytułu którego łączna kara wynosi 1.000 zł - nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, z tytułu którego łączna kara wynosi 27.500 zł, - okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, z tytułu którego łączna kara wynosi 4.500 zł; 2. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie stwierdzonych naruszeń: - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 2.600 zł, - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 7.150 zł, - przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 3.200 zł; 3. uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożył karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy protokołu kontroli przedsiębiorstwa nr [...] z dnia 20 czerwca 2006 r. wynika, iż w przedsiębiorstwie skarżącej została przeprowadzona kontrola, którą objęto okres od 1 kwietnia 2005 r. do 31 października 2005 r. Podczas przeprowadzonej kontroli przedsiębiorstwa inspektor [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego stwierdził szereg uchybień szczegółowo wykazanych w protokole z kontroli. Skarżąca protokół podpisała z adnotacją, iż do ustaleń w protokole składa zastrzeżenia. Po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, pismem z dnia 27 czerwca 2006 r. złożyła zastrzeżenia, wnosząc o jego uzupełnienie i sprostowanie. Pismem z dnia 30 czerwca 2006 r. wniosła o wyłączenie kontrolującego ją funkcjonariusza od udziału w dalszym postępowaniu oraz odrębnym pismem z dnia 3 lipca 2006 r. złożyła skargę na inspektora w trybie art. 227 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wyłączył od udziału w postępowaniu inspektora transportu drogowego, który przeprowadził kontrolę w przedsiębiorstwie i wyznaczył do prowadzenia sprawy innego inspektora. W konsekwencji ustaleń dokonanych w toku powyższej kontroli a następnie sprecyzowanych pismami z dnia 16 października 2006 r. oraz 2 listopada 2006 r. ostatecznych naruszeń oraz po zapoznaniu się ze stanowiskiem skarżącej [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] listopada 2006 r. decyzję, na podstawie której – działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 6, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz lp. 10.2 lit. a i b, lp. 10.3 lit. a i b, lp. 10.4 lit. a i b, lp. 11.2 pkt 1 i 4, lp. 11.4 pkt 1, lp. 11.4.2, załącznika do tej ustawy - nałożył na skarżącą karę pieniężną w kwocie 30.000 zł. Organ wskazał, iż sumaryczna wielkość kary za stwierdzone naruszenia wyniosła 46.750 zł, która to kara na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym została obniżona do wysokości 30.000 zł. Organ stwierdził naruszenia: - nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, za każdy dzień pracy kierowcy, z tytułu którego łączna kara wynosi 27.500 zł, - okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy – za każdą wykresówkę, z tytułu którego łączna kara wynosi 4.500 zł, - nieprawidłowe operowanie przełącznikiem grup czasowych (selektorem) – za każdą wykresówkę, z tytułu którego łączna kara wynosi 1.000 zł, - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, z tytułu którego łączna kara wynosi 2.600 zł, - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 7.150 zł, - nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu – za każdy dzień, z tytułu którego łączna kara wynosi 800 zł, - przekroczenie maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 3.200 zł; Skarżąca w piśmie z dnia 12 grudnia 2006 r. odwołała się od ww. decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wnosząc o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu zarzuciła naruszenie: - przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) wskazując art. 83 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, który określa maksymalny czas trwania kontroli. Podnosiła, iż kontrola trwała znacznie dłużej niż ustalony, zawity termin, zatem czynności kontrolne dokonane po upływie tego terminu są nielegalne; - art. 50 i 55 ustawy o transporcie drogowym; - przepisów postępowania administracyjnego wskazując art. 6, 7, 8, 77 oraz 80 k.p.a. Podnosiła, iż organ I instancji dopuścił się rażącej dowolności w ustalaniu czasu pracy kierowców, zarzucała, iż organ nie wezwał skarżącej do przedłożenia wszystkich posiadanych wykresówek ograniczając się do analizy wykresówek wytypowanych kierowców. Wskazywała, iż nie była w stanie przedłożyć kompletu wykresówek jednego z kierowców (p. G.), gdyż padła ofiarą przestępstwa, do którego przyznał się kierowca w toku postępowania przed Sądem Pracy w [...]. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD), po rozpatrzeniu złożonego odwołania, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 k.p.a., art. 92 ust. 1 pkt 7 i 8 oraz ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), lp. 10.2., lp. 10.3., lp. 10.4., lp. 11.2 ust. 1 i ust. 4, lp. 11.4 ust. 1 i ust. 2 załącznika do tej ustawy, art. 6 ust. 1, art. 7, art. 8 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 14 ust. 2, art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31 grudnia 1985 r. ze zm.) wydał w dniu [...] marca 2008 r. decyzję wskazaną na wstępie. GITD uchylając w pkt. 2 zaskarżoną decyzję i przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie wskazanych naruszeń uznał, powołując się na przepis art. 77 § 1 k.p.a., iż należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Stwierdził, że analiza wykresówek przeprowadzona przez organ odwoławczy nie potwierdza ustaleń dokonanych przez organ I instancji. W ocenie organu odwoławczego nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, że dane naruszenia miały miejsce w okresach i w wymiarze wskazanych przez organ I instancji. Wskazał, iż organ I instancji winien dokonać ponownej analizy wykresówek i ponownego obliczenia wielkości naruszeń ze wskazaniem okresów oraz konkretnych wykresówek na podstawie których wyliczono obliczenia. GITD uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w zakresie stwierdzonych naruszeń wskazanych w pkt. 1 zaskarżonej decyzji wskazał, iż przedmiotowe naruszenia miały miejsce, w toku postępowania administracyjnego starannie dokonano ustaleń faktycznych i stosownie do tego zastosowano obowiązujące przepisy prawne. Podkreślił, że kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Organ odwoławczy wskazał, iż za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej. Zdaniem organu, zgodnie z zasadą ryzyka pracodawcy, to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy. Zwrócił uwagę, że celem postępowania odwoławczego jest kontrola ustaleń organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołującej się odnośnie naruszenia art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stwierdził, iż czas kontroli w przedsiębiorstwie wpisywany jest do książki kontroli przedsiębiorstwa i jest okresem, w którym uprawnieni inspektorzy dokonują gromadzenia i zabezpieczenia dokumentów. Czas trwania późniejszych postępowań wyjaśniających czy też występowanie o dodatkowe dokumenty nie jest traktowane jako czas trwania kontroli w przedsiębiorstwie. Na powyższą decyzję w części określonej w pkt. 1 i 3 "S." Sp. z o. o. z siedzibą w O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonych punktach. Zarzuciła naruszenie: - art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej; - art. 50 i 55 oraz art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym; - przepisów postępowania administracyjnego wskazując art. 6, 7, 8, 77 oraz 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi przytoczyła analogiczną argumentację jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji o nielegalnym zebranym – po zakończeniu kontroli - materiale dowodowym, uznaniu wszystkich czynności poza okresem kontroli za sprzeczne z prawem, o naruszeniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając naruszenie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wskazała, iż uchylenie i ponowne nałożenie kary w wysokości 30.000 zł prowadzi do nałożenia wyższej, łącznej kary za przeprowadzoną jedną kontrolę w przedsiębiorstwie skarżącej. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów, niż podniesione w skardze. Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". O zakresie postępowania odwoławczego decyduje strona postępowania, która określa zakres zaskarżenia decyzji. W części niezaskarżonej decyzja organu I instancji staje się ostateczna. Rodzaje rozstrzygnięć, jakie może wydać organ odwoławczy zawarte są w zamkniętym katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Organ nie może wydać innej decyzji, niż wymieniona w powołanym przepisie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.), niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Sąd podziela to stanowisko. Skoro stwierdzone naruszenia stanowiły jedną sprawę administracyjną, którą rozstrzygała jedna decyzja o nałożeniu kary pieniężnej to organ odwoławczy nie mógł w jednej sprawie administracyjnej wydać w istocie dwóch decyzji: jednej w trybie art. 138 § 1, drugiej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i może nastąpić jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W orzecznictwie administracyjnym podkreśla się, iż organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego a więc wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie (vide: teza do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2006 r. sygn. akt I OSK 884/06, LEX nr 321129). Główny Inspektor Transportu Drogowego jako organ odwoławczy obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą w pierwszej instancji, przy czym chodzi tu o rozpatrzenie sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Sprawą ponownie rozstrzyganą przez GITD było nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone, podczas kontroli przedsiębiorstwa, naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana w sprawie stanowiła niepodzielną całość. W ocenie Sądu organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (czego w ocenie Sądu nie uzasadnił) winien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, oczywiście w granicach określonych w odwołaniu. Zupełnie niezrozumiałe jest rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 3 zaskarżonej decyzji, skoro organ nałożył już karę w maksymalnie określonej wysokości, zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, prowadzenie postępowania zmierzające do nałożenia kary pieniężnej byłoby zupełnie bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny kilkakrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach (vide: wyrok z 12 października 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 460/06 LEX nr 298201 oraz z 15 stycznia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1470/06, LEX nr 312005), że dopiero po ustaleniu wszystkich naruszeń i obliczeniu łącznej wysokości kar można zastosować ograniczenie wysokości kary wynikające z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym. Jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej w kwestii uznania za nielegalne czynności kontrolne, jakich dokonywał organ po przekroczeniu okresu kontroli wskazanym w upoważnieniu inspektora do jej przeprowadzenia. W upoważnieniu przewidywano miesięczny okres trwania kontroli, podczas, gdy w rzeczywistości trwała ona dłużej, przekraczając maksymalny okres wskazany w art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Wskazany przepis ww. ustawy ogranicza okres kontroli w odniesieniu do mikroprzedsiębiorów, małych i średnich przedsiębiorców do 4 tygodni. Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie przewiduje sankcji za przekroczenie czasu kontroli polegającej na braku możliwości wydania decyzji merytorycznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (vide: wyrok z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt I FSK 1045/05, LEX nr 262095), naruszenie przez organ kontroli przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej o ograniczeniu czasu trwania kontroli stanowi naruszenie prawa, to jednak nie dyskwalifikuje bezwzględnie wyników kontroli oraz nie czyni niemożliwym wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd zgadza się z tą oceną. Rozpatrując ponownie sprawę nałożenia kary pieniężnej, Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w niniejszym wyroku i wyda stosowną decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylone decyzje we wskazanym zakresie nie podlegają wykonaniu.