VI SA/Wa 1062/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A . Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 223 (dwieście dwadzieścia trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) – zwanej dalej "k. p. a.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2018 r. w sprawie nałożenia na A. Sp. z o. o. kary pieniężnej w wysokości 5575,50 złotych za zajęcie 3,78 m2 pasa drogowego drogi powiatowej ul. [...] w rejonie numeru [...] w W. w dniach od 22 lipca do 18 września 2018 r. bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. W wyniku przeprowadzonych w poszczególnych dniach lipca, sierpnia i września 2018 r. przez urzędników Prezydenta Miasta [...] – jednostki organizacyjnej Zarząd Dróg Miejskich kontroli pasa drogowego ul. [...] w W. stwierdzono, że pas ten, w rejonie numeru [...] jest zajmowany przez dwustronną reklamę o treści "[...]" o powierzchni 3,78 m2 (2 strony, każda o powierzchni 1,89 m2), zlokalizowaną na budynku. Pomiarów reklamy dokonali pracownicy organu 3 września 2018 r. używając instrumentu Leica Disto S910, sporządzając na tę okoliczność fotografie i notatkę urzędową. Ustalenia te stały się podstawą do wszczęcia 10 września 2018 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, a następnie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2018 r. nakładającej na skarżącą spółkę kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Podstawę prawną decyzji stanowił z art. 40 ust. 12 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.) oraz uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXI/666/2004 z 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze Miasta Stołecznego Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 148, poz. 3713 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji strona kwestionowała usytuowanie spornej reklamy w strefie pasa drogowego oraz zarzuciła organowi nieuwzględnienie żądania doręczenia odpisu wszystkich kart akt sprawy, ponawiając jednocześnie to żądanie. Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podkreśliło, że w sprawie wykazano fakt i czas trwania zajęcia pasa drogowego, a to na podstawie protokołów kontroli pasa drogowego, wykonanych fotografii i notatek służbowych pracowników organu pierwszej instancji. Na etapie postępowania odwoławczego materiał dowodowy uzupełniono o wypis i wyrys z ewidencji gruntów z zaznaczonymi granicami pasa drogowego ul. [...] w okolicy numeru [...] oraz sygnowaną pieczęcią "tylko do celów służbowych" mapę stanowiącą wydruk z systemu komputerowego GEO-MAP, na której odręcznie, kolorem czerwonym dorysowano punkt oznaczony "lokalizacja dwustronnej reklamy o treści "[...]" dot. protokołu [...]. Na powyższą decyzję wniesiono skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, wady postępowania dowodowego i uchybienie art. 104 § 1 i 2 k. p. a., a także nierozpoznanie żądania doręczenia odpisów akt sprawy. Strona powołała się na art. 1, art. 5, art. 58 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego oraz art. 32 Konstytucji RP. Wskazała, że organy nie udowodniły, by sporna reklama mieściła się w pasie drogowym. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zaś w piśmie złożonym na rozprawie – także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a także prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ustawy o drogach publicznych). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie. W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do skarżącej spółki reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni. W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14.02.2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4.04.2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13.06.2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23.05.2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81). Ustanowiona w kodeksie zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Sfera pasa drogowego, choć istotnie – jak twierdzą organy w sprawie niniejszej – nieograniczona w górę i w dół, pozostaje natomiast ściśle wytyczona wzdłuż i wszerz. W tej sprawie organom udało się wykazać, że ulica [...] stanowi pas drogowy, bowiem z mapy ewidencyjnej jednoznacznie wynika, że zajmuje on działkę nr [...]. Wprawdzie nastąpiło to dopiero na etapie postępowania odwoławczego, to jednak w tym zakresie ustalone fakty nie budzą najmniejszych wątpliwości. Co do pozostałej natomiast części ustaleń poczynionych w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu już takiej pewności nie ma, a to z tej przyczyny, że na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w odpowiedniej skali przedmiot, który – zdaniem organów – zajmuje bezprawnie pas drogowy. Dodać należy, że z fotografii znajdujących się w aktach sprawy wynika, że linia budynków ul. [...] jest zróżnicowana, wręcz "pofałdowana" gzymsami i innymi wystającymi zdobieniami. Nie można mieć pewności, czy istotnie – jak wynika z treści zaskarżonej decyzji – ściana budynku o numerze [...] wzniesiona jest równo z pasem drogowym. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k. p. a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami. W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Na wspomnianej mapie ewidencyjnej próżno szukać spornego obiektu. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k. p. a. i art. 80 k. p. a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaakcentować należy, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do naruszeń procesowych, które wpłynęły na wynik sprawy zaliczyć należy także zwłokę we wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej w stosunku do czynionych ustaleń. Innymi słowy, skoro pierwsza kontrola pasa drogowego odbyła się już w lipcu 2018 r., to nie można znaleźć uzasadnienia dla zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji dopiero we wrześniu. W sposób ewidentnie sprzeczny z zasadą budowy zaufania, o której mowa w art. 8 § 1 k. p. a., strona została narażona przez organ pierwszej instancji na zwielokrotnienie odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego, zwłaszcza że z akt sprawy wynika, iż o przeprowadzeniu kontroli pod kątem odpowiedzialności sankcyjnej nie była informowana. Tego rodzaju działanie administracji nie może być akceptowane w państwie prawa, kojarząc się z zastawianiem pułapek na podmiot prywatny, zwłaszcza że – co wiadome jest Sądowi notoryjnie – reklama klubu jazzowego na budynku przy ul. [...][...] w W. znajduje się od wielu lat. Warto także podnieść, że z protokołów kontroli pasa drogowego wynika, że ani w lipcu ani w sierpniu nie zmierzono powierzchni zajmowanej przez tę reklamę; pomiary przeprowadzono dopiero we wrześniu. Sąd zwraca uwagę, że organy nie uchroniły się także od innego rodzaju uchybień prawa procesowego, które wprawdzie nie mogły mieć wpływu na wynik tej sprawy, ale w ponownie prowadzonym postępowaniu należy dbać o to, by się nie powtórzyły. Przede wszystkim decyzja organu pierwszej instancji została wadliwie doręczona stronie bezpośrednio, nie zaś do rąk ustanowionego już wówczas pełnomocnika. Uznając jednak, że pełnomocnik ten skorzystał z prawa do wniesienia odwołania w terminie przyjąć należy, że naruszenie to nie wpłynęło w żaden sposób na wynik sprawy. Nie rozpoznano także wniosku strony o udostępnienie akt w formie wskazanej w odwołaniu. Obowiązkiem organu jest w myśl art. 73 – 74 k. p. a. rozpoznanie tego wniosku. Uchylenie się od tej powinności uznać należy za naruszenie art. 10 § 1 k. p. a. Co więcej, pomiary powierzchni reklamy z wykorzystaniem specjalistycznego sprzętu w już toczącym się postępowaniu udokumentowano adnotacją urzędową. Zdaniem Sądu czynność ta, wyczerpująca pojęcie oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 k. p. a., a zatem wymagających bezwzględnie, w myśl art. 67 § 2 pkt 3 k. p. a., sporządzenia protokołu. Jeżeli zaś chodzi o naruszenie prawa materialnego, to podkreślić należy, że w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego organy obowiązane były stosować przepisy działu IVa k. p. a. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji kodeksu wprowadzającej tę regulację. W tej sprawie żaden z przepisów tej części kodeksu nie był stosowany, a więc nie rozważono unormowanych w art. 189f § 1 i 2 k. p. a. przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, w szczególności mając na uwadze fakt upływu kilku miesięcy od wykrycia naruszenia do zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu należy to bezwzględnie uczynić. Wnioski dowodowe skarżącego zawarte w piśmie złożonym na rozprawie Sąd oddalił, albowiem nie miały one żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia, albo – jak wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego – były niedopuszczalne. Nie było podstaw do odroczenia rozprawy ani do zawieszenia postępowania. Sprawa została bowiem dostatecznie wyjaśniona w złożonych przez strony pismach i podczas ustnego wystąpienia na rozprawie, a nie zachodziły żadne przeszkody statuujące obowiązek wstrzymania biegu postępowania. W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących faktów za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali, sporządzonych przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest rzeczywiście uprawnione, czy też nie. Organy zadbają także o rozpoznanie żądania strony w zakresie dostępu do akt, czynności wymagające sporządzenia protokołu udokumentują w taki właśnie sposób, a ustanowiony prawidłowo pełnomocnik będzie podmiotem wszystkich doręczeń. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 200 tej ustawy.