VI SA/Wa 1110/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2008 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości oddala skargę Dnia [...] grudnia 1991 r. Minister Łączności wydał, na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zwanej dalej P., decyzję w sprawie przydziału i sposobu wykorzystania częstotliwości dla realizacji sieci radiokomunikacji ruchomej lądowej typu komórkowego w zakresie częstotliwości [...] MHz. Zgodnie z treścią powyższego rozstrzygnięcia na rzecz P. przydzielonych zostało 180 następujących po sobie radiowych kanałów dupleksowych, tj. 360 częstotliwości, z odstępem międzykanałowym równym [...] kHz, usytuowanych w przedziałach częstotliwości, określonych następującymi częstotliwościami kanałów skrajnych. Przedział dolny: kanał nr 1: [...] MHz, kanał nr 180: [...] MHz. Przedział górny: kanał nr 1: [...] MHz, kanał nr 180: [...] MHz. Zgodnie z pkt 3 decyzji, przydzielone częstotliwości mogły być wykorzystywane na całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, w sieci radiokomunikacji ruchomej lądowej typu komórkowego, określanej dalej nazwą [...], działającej w analogowym systemie [...] w paśmie częstotliwości [...]. W dniu [...] listopada 2005 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, wydał decyzję nr [...], którą zmienił rezerwację częstotliwości dokonaną na rzecz P. decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., nadając pkt 3 tej decyzji następujące brzmienie: "Zarezerwowane częstotliwości strona może wykorzystywać na całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, do świadczenia usług telekomunikacyjnych w: a) służbie stałej z wykorzystaniem technologii [...] oraz [...], b) służbie ruchomej z wykorzystaniem technologii [...]." Decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Prezes UKE, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 8 Pt, w sprawie zmiany lub cofnięcia rezerwacji częstotliwości, dokonanej na rzecz P., zmienił decyzję z dnia [...] grudnia 1991 r., zmienioną uprzednio decyzją Prezesa URTiP nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nadając pkt 3 decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r., następujące brzmienie: "3. Zarezerwowane częstotliwości strona może wykorzystywać na całym obszarze Rzeczypospolitej Polskiej, do świadczenia usług telekomunikacyjnych w: a) służbie stałej z wykorzystaniem technologii [...] oraz [...], b) służbie ruchomej z wykorzystaniem technologii [...]. Strona jest zobowiązana do wykorzystywania technologii [...], zgodnie z harmonogramem korzystania przez P. Sp. z o. o. technologii [...] na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, określonym w załączniku, stanowiącym integralną część decyzji." Po załączniku "Warunki techniczne [...]" dodano załącznik "Harmonogram wykorzystania przez P. Sp. z o.o. technologii [...] na terenie Rzeczypospolitej Polskiej". Wnioskiem z dnia [...] października 2007 r. N. S.A. z siedzibą w W. (dalej zwana skarżącą) wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. Decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 123 ust. 1 P.t., poprzez zmianę decyzji o przydziale i sposobie wykorzystania częstotliwości zamiast cofnięcia rezerwacji częstotliwości, 2) art. 1 ust. 2 pkt 1-4 i art. 189 ust. 2 pkt 1 i 2 P.t. oraz art. 7 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego, w szczególności wybór rozstrzygnięcia w postaci zmiany decyzji w sprawie rezerwacji częstotliwości zamiast jej cofnięcia, wbrew interesowi społecznemu, słusznemu interesowi obywateli, celom ustawy oraz celom polityki regulacyjnej, 3) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3, art. 116 ust. 2 w zw. z art. 116 ust. 7 oraz art. 189 ust. 2 pkt 2 lit. c) P.t., jak również art. 7, 10 i 61 § 4 k.p.a., poprzez niepublikowanie informacji o postępowaniu w Biuletynie UKE oraz niezawiadomienie o toczącym się postępowaniu innych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, zainteresowanych rezerwacją częstotliwości w zakresie [...], a w konsekwencji pominięcie stron postępowania, 4) art. 31 § 4 k.p.a., poprzez niezawiadomienie telekomunikacyjnych izb gospodarczych o wszczęciu postępowania, 5) art. 77 § 1 k.p.a, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej umorzył postępowanie z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do treści art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 129 § 2 k.p.a. prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje wyłącznie stronie. W ocenie organu skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia przedmiotowego wniosku bowiem nie jest stroną postępowania w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości dokonanej na rzecz P.. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca nie wykazała istnienia po swojej stronie interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Wprawdzie we wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy wskazała, że "jest zainteresowana rezerwacją częstotliwości w zakresie [...] MHz co potwierdziła poprzez złożenie wniosku o rezerwacją częstotliwości w zakresie [...] MHz oraz [...] MHz do wykorzystywania w służbie stałej przez szerokopasmowe cyfrowe systemy radiokomunikacji ruchomej lądowej", to jednak powyższe zainteresowanie skarżącej określoną częstotliwością nie może przesądzać o istnieniu interesu prawnego w niniejszej sprawie. Sprawa administracyjna, w której skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie jest sprawą o zmianę warunków rezerwacji częstotliwości ze względu na jej nieefektywne wykorzystanie. Zmiana tych warunków polegała jedynie na nałożeniu na P. obowiązków działania zgodnie z ustanowionym przez Prezesa UKE harmonogramem wykorzystywania technologii [...]. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezesa UKE nr [...] dnia [...] września 2007 r. nie było dokonanie rezerwacji częstotliwości. Organ podkreślił ponadto, iż stosownie do postanowień art. 114 ustawy prawo telekomunikacyjne, rezerwacja częstotliwości określa częstotliwości, które w okresie rezerwacji częstotliwości pozostają w dyspozycji podmiotu, na którego rzecz dokonano rezerwacji. Oznacza to, że jedynym dysponentem częstotliwości z zakresu [...] MHz na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r., jest P. i zgodnie z decyzją od 1991 r. do końca 2016 r. częstotliwości z zakresu [...] i [...] MHz, pozostają w dyspozycji P.. Zatem nie mogą być one przydzielone innemu podmiotowi. Wobec powyższego skarżąca nie może w obecnym stanie faktycznym i prawnym żądać od Prezesa UKE przyznania jej częstotliwości zajmowanych przez innego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego. Na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła, za pośrednictwem Prezesa UKE, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "WSA") zarzucając Prezesowi UKE przy jej wydaniu naruszenie: 1) art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy postępowanie to nie było bezprzedmiotowe, a w konsekwencji zaniechanie ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy; 2) art. 28 oraz art. 127 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie cofnięcia lub zmiany rezerwacji częstotliwości z zakresu [...] MHz dokonanej na rzecz P. Sp. z o.o., zakończonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2007 r., a w konsekwencji zakwestionowanie dopuszczalności złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo wystąpienia przez skarżącą w dniu [...] października 2007 r. z wnioskiem o rezerwację powyższych częstotliwości; 3) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie oraz nierozpatrzenie sprawy w sposób merytoryczny; 4) art. 4 Dyrektywy 2002/21/WE z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz. Urz. WE L 108 z 24 kwietnia 2002 r. - zwanej dalej "dyrektywą ramową") poprzez zakwestionowanie dopuszczalności złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji umorzenie postępowania, co doprowadziło do niewykonania obowiązku zapewnienia skutecznych mechanizmów umożliwiających skorzystanie z odwołania przez podmiot, którego dotyczy decyzja organu regulacyjnego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] września 2007 r. nie była wyłącznie zmiana warunków wykorzystywania częstotliwości, ale ich zmiana lub cofnięcie na podstawie art. 123 ust. 1 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego. Z przepisu tego wynika bardzo istotna kompetencja Prezesa UKE, który badając efektywność wykorzystywania częstotliwości - co odpowiada jednemu z celów prowadzenia polityki regulacyjnej, to jest wpieraniu skutecznego wykorzystania oraz zarządzania częstotliwościami (art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. d Prawa telekomunikacyjnego) - uprawniony jest do zmiany lub cofnięcia rezerwacji częstotliwości, w przypadku jej nieefektywnego wykorzystywania. Zdaniem skarżącej, w sytuacji gdy P. w ciągu 2 lat od uzyskania zmiany rezerwacji, umożliwiającej ich wykorzystanie w technologii [...], w ogóle nie rozpoczął tej działalności, Prezes UKE powinien był wydać decyzję cofającą powyższe uprawnienie, co najmniej w części dotyczącej korzystania z technologii [...]. W związku z tym, skarżąca, jako podmiot, który także złożył wniosek o rezerwację częstotliwości [...] MHz, miała interes prawny oraz faktyczny w innym rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy niż dokonał tego Prezes UKE w decyzji z dnia [...] września 2007 r. Odnosząc się do zarzutów naruszenia procedury administracyjnej skarżąca wskazała, iż organ nie odniósł się do zarzutów sformułowanych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] października 2007 r. i nie wyjaśnił jaki wpływ może mieć treść rozstrzygnięcia w sprawie cofnięcia lub zmiany rezerwacji częstotliwości [...] MHz dla P. na rozpatrzenie wniosku o rezerwację tych częstotliwości na rzecz N. S.A. Zdaniem skarżącej organ nie przeanalizował również możliwości dokonania na rzecz skarżącej rezerwacji częstotliwości na zasadzie współużytkowania i nie odniósł się do istotnej okoliczności zmiany stanu prawnego w zakresie ustalenia warunków wykorzystywania częstotliwości z zakresu [...] MHz. W czasie trwania postępowania odwoławczego, zarządzeniem z dnia 13 listopada 2007 r. Prezes UKE wprowadził bowiem nowy plan zagospodarowania częstotliwości dla zakresu450-470 MHz (Dz. Urz. UKE Nr 31, poz. 175), który zastąpił, obowiązujący w dniu wydania decyzji z [...] września 2007 r., analogiczny plan wprowadzony zarządzeniem Prezesa URTiP z dnia 1 września 2005 r. (Dz. Urz. URTiP Nr 9, poz. 27). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżona decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Analizowana pod tym kątem skarga spółki N. S.A. z siedzibą w W. nie zasługuje, zdaniem Sądu, na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] nie narusza prawa. Podstawowym zagadnieniem prawnym wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest kwestia interesu prawnego skarżącej spółki, pozwalającego na uczestnictwo w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości dokonanej na rzecz P. decyzją Prezesa UKE z dnia [...] września 2007 r. Określenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą administracyjnego prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że fakt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuacje prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Podnieść należy w tym miejscu, że samo pojęcie interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie zostało ustawowo zdefiniowane. Brak jest legalnej definicji tego pojęcia. Dlatego też ustalając treść tego pojęcia w każdej indywidualnej sprawie należy posiłkować się z jednej strony orzecznictwem, z drugiej bogatym dorobkiem doktryny. W orzecznictwie przyjmuje się, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa - oczywiście nie tylko do prawa administracyjnego, ale za każdym razem norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - norma, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być wywodzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (J. Zimmermana OSP 1997/4/83, glosa aprobująca do uchwały siedmiu sędziów SN z dnia 6 lutego 1996 r.,). Interes prawny powinien być przy tym rozważony w całokształcie regulacji prawnej dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu, a nie tylko ograniczony do jednego przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 21 września 2004 r. sygn. akt GSK 41/04, nie publ.). Jednocześnie jednak jego immanentną cechą pozostaje bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której jest budowany interes prawny. Zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ma strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki wypływające z art. 28 k.p.a. Przy czym twierdzenie jednostki, iż decyzja organu I instancji dotyczy jej prawnego interesu lub obowiązku daję podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się może decyzją organu o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego. W sprawie niniejszej skarżąca swój interes prawny wywodzi z treści art. 123 ust. 1 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego będącego podstawą prawną decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2007 r. o zmianie decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. Organ, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie zmiany lub cofnięcia rezerwacji częstotliwości, dokonał powyższą decyzją zmiany pkt 3 decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r. zmienionej następnie decyzją Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r., rezerwującej na rzecz P. częstotliwość [...] Mhz dla realizacji sieci radiokomunikacji ruchomej lądowej typu komórkowego. Zdaniem skarżącej organ w oparciu o powyższy przepis powinien był wydać decyzję cofająca rezerwację częstotliwości na rzecz P., zaś skarżąca jako podmiot, który złożył wniosek o rezerwację częstotliwości miała interes prawny oraz faktyczny w innym rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy niż dokonał tego Prezes UKE. Tym samym w ocenie skarżącej posiadała ona interes prawny do wystąpienia z przedmiotowym środkiem zaskarżenia powyższej decyzji. W ocenie Sądu zaprezentowaną przez skarżącą interpretację uznać należy za błędną. Zgodnie bowiem z treścią powołanego art. 123 ust. 1 pkt 8 Prawa telekomunikacyjnego: Rezerwacja częstotliwości może zostać zmieniona lub cofnięta, w drodze decyzji Prezesa UKE, w przypadku gdy częstotliwości objęte rezerwacją są wykorzystywane w sposób nieefektywny. Sąd przyznał rację Prezesowi UKE, iż wyżej cytowane przepisy prawa materialnego nie konstytuują interesu prawnego skarżącej w przedmiotowej sprawie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie zmiany lub cofnięcia rezerwacji częstotliwości w oparciu o powołany powyżej przepis odnieść się może tylko do okoliczności, które pozostają w związku z działaniem lub zaniechaniem, po stronie podmiotu dysponującego rezerwacją częstotliwości – P., z obowiązków nałożonych w decyzji Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1991 r. w sprawie przydziału i sposobu wykorzystania częstotliwości w zakresie [...] MHz, zmienionej następnie decyzja Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. Rozstrzygnięcie organu z dnia [...] września 2007 r. dotyczy w istocie oceny efektywności wykorzystania zarezerwowanych na rzecz P. częstotliwości i nie może dotyczyć, jak zdaje się to interpretować skarżąca, rezerwacji częstotliwości na rzecz określonego podmiotu. Należy także podkreślić, iż wzruszenie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2007 r. w żaden sposób nie wpłynie na zmianę sytuacji prawnej skarżącej spółki, gdyż nie prowadziłoby to do "uwolnienia" spornych częstotliwości. Rezerwacja częstotliwości w paśmie [...] MHz została bowiem dokonana uprzednio na rzecz P. na mocy wspomnianej decyzji Ministra Łączności z dnia [...] grudnia 1991 r. z mocą obowiązywania do dnia [...] grudnia 2016 r. Decyzja ta nie została skutecznie wzruszona i jest ostateczna. Ponieważ skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu ubiegania się o rezerwację częstotliwości rozdysponowanych uprzednio na rzecz innego podmiotu, na mocy ww. ostatecznej decyzji administracyjnej, należy uznać, iż prawidłowy jest pogląd organu, zgodnie z którym nie ma ona interesu prawnego we wzruszeniu rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 123 ust. 1 pkt 8 Prawa Telekomunikacyjnego a dotyczącego zmiany wspomnianej ostatecznej decyzji z 1991 r. Na gruncie niniejszej sprawy należy przywołać wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. - sygn. akt: VI SA/Wa 1/07 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 r. - sygn. akt: II GSK 339/07, które odzwierciedlają linię orzeczniczą przyjętą przez sądy administracyjne. Postępowania zakończone powyższymi wyrokami dotyczą wprawdzie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości w zakresach [...] MHz oraz [...] MHz, na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej dla usług szerokopasmowych na rzecz P. C. sp. z o.o. z siedzibą w W. to jednak zaprezentowane przez sądy poglądy zachowują aktualność także na gruncie rozpatrywanej sprawy i są zbieżne z prezentowanymi w wyroku niniejszym. WSA w Warszawie w pierwszym ze wskazanych wyroków stwierdził: "Na marginesie należy jedynie podnieść, iż samo stwierdzenie nieważności budzącej kontrowersje decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] listopada 2005 r. nie zmieni faktu, iż sporny zakres częstotliwości na datę wydawania zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2006 r. był i tak zarezerwowany na rzecz P. Sp. z o.o. w wyniku wydanej przez Ministra Łączności decyzji z dnia [...] grudnia 1991 r., której to legalności skarżąca nie kwestionowała." NSA oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku, aprobując tym samym poglądy w nim wyrażone. Sąd, jak wyżej wskazano, podzielił stanowisko organu co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i w konsekwencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.