VI SA/Wa 1138/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Izby Komorniczej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej Izby Komorniczej w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Sprawiedliwości (dalej: Minister) decyzją z [...] marca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23 z późń. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1138 z późń. zm.; dalej: u.k.s.e.), po rozpatrzeniu wniosku Izby [...] w [...] (dalej: Izba, skarżąca) o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] listopada 2016 r., nr [...]o powołaniu [...]na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], umorzył postępowanie odwoławcze. Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia: Decyzją z [...] listopada 2016 r. Minister Sprawiedliwości powołał [...] na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Izba [...] w [...]. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. poprzez odmowę przyznania przymiotu strony Izbie w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego; b) art.10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Izbie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, czym zostało naruszone jej prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji doprowadziło do niepoprawnego ustalenia kręgu stron postępowania, c) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, d) art. 107 § 1, 3 i 4 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego skarżonej decyzji. W zaskarżonej decyzji Minister uznał, iż Izba nie jest stroną w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Organ przywołał art. 28 k.p.a. i wskazał, że pojęcie strony, w rozumieniu tego przepisu, może być wyprowadzone tylko z przepisu prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Przepis art. 28 k.p.a. nie może zaś stanowić samodzielnej podstawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego. W ocenie Ministra prawa tego nie można również wyprowadzać z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Normy art. 111 ust. 1 i 4 u.k.s.e. oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. mają charakter ustrojowy, a interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to pewna przysługująca jednostce korzyść, znajdująca podstawę w normach prawa materialnego. Żaden przepis u.k.s.e. nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Z treści art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika jedynie, iż samorząd komorniczy jest organem opiniodawczym i współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania bądź odwołania komornika. Zatem samorząd komorniczy uczestniczy w tych postępowaniach na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., co wyklucza jego udział w tej procedurze jako strony. Minister za nieuprawnione uznał także powoływanie się przez skarżącą na uchwałę NSA z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14. Uważał, że ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych obejmuje tylko wykładnię zawartą w sentencji uchwały, w granicach wyznaczonych wnioskiem uprawnionego podmiotu. Poza tym podnosił, że ww. uchwała dotyczy innego zagadnienia prawnego, tj. czy na podstawie art. 10 § 1 i 16 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1796 z późn. zm., dalej: p.not.) w zw. z art. 106 i art. 28 k.p.a. izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, nie dotyczy natomiast bezpośrednio uprawnień izb komorniczych w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania komornika sądowego. Co do pozycji izby komorniczej potwierdzają powyższe stanowisko art. 11 ust. 1, ust. 4, art. 15a ust. 3, art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. Sprawy o powołanie na stanowisko komornika dotyczą indywidualnych interesów osób ubiegających się o powołanie na to stanowisko. Nie są więc własnymi sprawami samorządu komorniczego. Minister nie podzielił także wywodów, aby art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowił materialnoprawne źródło interesu prawnego do występowania samorządów zawodowych w charakterze strony postępowania. Zawiera normę zadaniową dla ustawodawcy, aby ukształtował pozycję samorządów w sposób pozwalający na wykonywanie zadań w tym przepisie ogólnie uregulowanych. W celu realizacji tej normy samorząd może skarżyć akty prawne objęte zakresem tej normy do Trybunału Konstytucyjnego. Minister nadto podkreślił, że pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieje zasadnicza różnica w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego. Różnice te wynikają z odmiennych funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. Komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 u.k.s.e.). Natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną (art. 1 § 1 p.not.), przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 p.not.). Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. Fakt przekazania przez państwo komornikowi części swojej władzy z zakresu imperium powoduje zatem, że pozycja ustrojowa komornika jest silniejsza niż pozycja notariusza. Prowadzona przez niego egzekucja jest ostatnim etapem urzeczywistnienia zasady prawa do sądu wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Egzekucja sądowa w sprawach cywilnych jest aktem władzy publicznej. Minister Sprawiedliwości wskazał również, że z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu - wykonywanemu przez sąd rejonowy, przy którym działa, z urzędu lub w wyniku złożenia skargi na czynności komornika), administracyjnemu (służbowemu - wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) i samorządowemu (korporacyjnemu). Zakres uprawnień organów nadzoru wyznacza granice niezależności i samodzielności komornika w wykonywaniu powierzonych czynności. I. wniosła skargę do WSA w Warszawie na ww. decyzję Ministra z [...] marca 2017 r. Skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, nie zgodziła się z argumentacją przedstawioną przez organ w jej uzasadnieniu. W skardze podniosła zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie podzielała stanowiska organu, że wyłącznym powodem umorzenia postępowania odwoławczego był brak możliwości inicjowania postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika przez izbę komorniczą jako nieposiadającą statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rozpoznając skargę I. w [...] Sąd uznał, że zasługuje na uwzględnienie. Przy ocenie pozycji rady izby komorniczej należy uwzględnić, że jest to organ samorządu zawodowego – izby komorniczej, zgodnie z art. 87 pkt 2 u.k.s.e. Sama zaś jednostka - izba komornicza, obok Krajowej Rady Komorniczej, ma osobowość prawną z mocy art. 79 ust. 3 u.k.s.e. Osoba prawna z istoty jest wyposażona we własne, odrębne prawa i obowiązki, działa przez swoje organy we własnym imieniu i we własnym interesie (bezpośrednio na własną rzecz), w tym sensie, że skutki tego działania realizują się bezpośrednio w jej sferze prawnej. W polskim porządku prawnym istnieje tylko jedna kategoria osoby prawnej, nie wyróżnia się odrębnych osób prawnych, działających na podstawie prawa publicznego, wykonujących zadania publiczne. W myśl art. 83 u.k.s.e. Krajowa Rada Komornicza jest reprezentantem komorników. Natomiast, na mocy art. 92 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 1 u.k.s.e. rada izby komorniczej reprezentuje izbę komorniczą, którą tworzą komornicy prowadzący kancelarię w okręgu sądu apelacyjnego. Do zakresu działania rady izby komorniczej, według art. 93 ust. 1 u.k.s.e. należy, m.in. wyrażanie opinii w sprawie powoływania i odwoływania komorników i asesorów komorniczych (pkt 2); nadzór nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu (pkt 4); organizowanie szkolenia aplikantów komorniczych (pkt 7), jak i podejmowanie uchwał m.in. dotyczących aplikantów komorniczych, np.: w sprawie wpisu na listę aplikantów komorniczych (art. 29j ust. 1 u.k.s.e.), w sprawie skreślenia z listy aplikantów komorniczych (art. 30b ust. 1 u.k.s.e.). Zatem zakres obowiązków rad izb komorniczych jest bardzo szeroki, nie odnoszący się wyłącznie do komorników, chociaż ci ostatni tylko należą do samorządu komorniczego. Nie budzi wątpliwości, że zawód komornika sądowego jest zawodem zaufania publicznego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt K 21/08 i powołane w nim orzecznictwo, opubl. OTK-A 2009, z. 5, poz. 67). Mając na uwadze zakres obowiązków nałożonych na samorząd komorniczy, także wobec aplikantów komorniczych i asesorów komorniczych (czyli osób, które po spełnieniu ustawowych warunków mogą zostać komornikami czyli równocześnie członkami samorządu komorniczego oraz funkcjonariuszami publicznymi realizującymi czynności egzekucyjne w sprawach cywilnych i innych przekazanych sprawach, w myśl art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.k.s.e.), przewidziane przez art. 17 ust. 1 Konstytucji RP sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika powinno być rozumiane szeroko. Oznacza to, że piecza ta, choć generalnie odnosi się do wykonywania zawodu, może obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych (por. wyrok TK z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/10, opubl. OTK-A 2011 r., z.9, poz. 99). Brak jest w zasadzie podstaw, aby uznać, że piecza nad należytym wykonywaniem zawodu stanowi przesłankę prawną każdej ingerencji w swobodę wyboru zawodu czy też w sferę konstytucyjnie gwarantowanej swobody wyboru miejsca pracy. Ingerencja taka jest dopuszczalna na warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. w drodze ustawy i ze względu na wartości enumeratywnie tam wyliczone, nadto w zakresie proporcjonalnym, tj. niezbędnym dla ochrony tych wartości (por. wyrok TK z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt K 14/10, pkt 2.1., opubl. OTK-A 2012, z. 7, poz. 83 i powołanie w nim orzecznictwo). Zdaniem Sądu, właśnie szeroki zakres czynności na poszczególnych etapach dochodzenia do stanowiska komornika sądowego i wykonywania zawodu komornika sądowego - od wpisu na listę aplikantów komorniczych do czynności związanych z zakończeniem pracy przez komornika sądowego (łącznie z postępowaniem dyscyplinarnym), skutkuje, że uprawnione jest szerokie rozumienie sprawowania pieczy, wyrażonej w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sytuacji, opinię rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.k.s.e. należy potraktować również jako ustawowy wyraz realizacji konstytucyjnej zasady - powierzenia samorządowi zawodowemu komorników sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu. Należy przy tym zauważyć, że opinia ta ma niewiążący Ministra Sprawiedliwości charakter. Traktowana jest jako dowód podlegający ocenie według reguł z art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.) i art. 80 k.p.a (Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.). Jednocześnie rada izby komorniczej, z mocy art. 92 ust. 1 u.k.s.e. reprezentuje izbę komorniczą, która posiada osobowość prawną (art. 79 ust. 3 u.k.s.e.). Mając na uwadze uregulowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, że utworzone w drodze ustawy samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, jak i art. 79 ust. 3 u.k.s.e., że izba komornicza ma osobowość prawną, to przypisanie radzie izby komorniczej w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego wyłącznie funkcji opiniodawczej nie jest uzasadnione. Nie pozwala bowiem efektywnie realizować funkcji reprezentanta komorników sądowych. Jako reprezentant osoby prawnej, rada działa też w interesie indywidualnym członków samorządu i samego samorządu. Wykonuje więc własne zadania. Nie kłóci się to z celami powołania samorządu zawodowego osób wykonujących zawody zaufania publicznego, wyrażonymi w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. W świetle zadań samorządu zawodowego określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie można bowiem przyjąć, że jedynym wyrazicielem i reprezentantem tego interesu publicznego mogą być organy administracji publicznej, z natury działające w interesie publicznym. W systemie władzy zdecentralizowanej sprawowanie pieczy "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" może być także powierzone podmiotom samodzielnym, odrębnym ustrojowo czy funkcjonalnie do władzy państwowej. Nie ma zatem merytorycznej sprzeczności pomiędzy działaniem "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" i działaniem osoby prawnej, która z natury ma własne, indywidualne prawa i interesy (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2439/15, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, nie można podzielić argumentów Ministra, że żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Skład orzekający podziela stanowisko NSA zaprezentowane w cytowanym już wyroku w sprawie II GSK 2439/15, że dla oceny statusu izby komorniczej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika nie ma znaczenia charakter funkcji pełnionej przez komornika, w szczególności jego władcze kompetencje i nadzór państwa nad ich wykonywaniem. Przesądzające jest bowiem zapewnienie przez ustawodawcę udziału w sprawowaniu pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie obejmującym decydowanie o dostępie do tego zawodu korporacji zawodowej, wyposażonej o odrębną podmiotowość prawną. W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. art. 11 ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. oraz art. 7 i 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.).