VI SA/Wa 114/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz po rozpoznaniu w dniu 11. 03. 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. C. na projekt uchwały Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia postanawia odrzucić skargę Zaskarżonym projektem uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy uchwałę nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Rady Izby Notarialnej w W., którą odmówiono K. C. zwanej dalej także "skarżącą" wydania zaświadczenia o odbyciu przez nią aplikacji notarialnej. Podstawę wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.) dalej p.n. oraz art. 219 k.p.a., art. 127 § 2 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Skarżącej doręczono uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Krajowej Rady Notarialnej, na którą wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, domagając się jej uchylenia wraz z utrzymaną nią w mocy uchwałą nr [...] Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r. Niniejsza sprawa została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt VI SA/Wa 2183/12. Równocześnie skarżącej doręczono niepodpisaną uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Krajowej Rady Notarialnej, na którą skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, domagając się stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie jej uchylenia wraz z utrzymaną nią w mocy uchwałą nr [...] Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r. Projektowi uchwały Rady Izby Notarialnej w W. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 72 § 1 i § 2 w związku z art. 73 oraz art. 74 § 2 p.n., ponadto naruszenie prawa procesowego w stopniu pozwalającym na stwierdzenie nieważności z powodu braku podpisu pod uchwałą osób, które ją podjęły (art. 156 § 1 w związku z art. 126 i 107 kpa) oraz naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 72 § 1 i § 2 p.n. i w związku z art. 6 i 7 k.p.a. Niniejsza sprawa została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt VI SA/Wa 114/13 na skutek wyłączenia niniejszej skargi na rozprawie w dniu 16 stycznia 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że prawidłowo podpisana uchwała nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Krajowej Rady Notarialnej została doręczona skarżącej przy piśmie z dnia 29 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270; dalej także p.p.s.a.). Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne, niż określone w pkt 1-3, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W związku z powyższym Sąd zmuszony jest zbadać na wstępie, czy strona wniosła skargę na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, które znajduje się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Krajowej Rady Notarialnej w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Należy jednakże zauważyć, iż z akt sprawy wyraźnie wynika, że zaskarżona uchwała Krajowej Rady Notarialnej nie została podpisana przez Prezesa Krajowej Rady Notarialnej. Należy zauważyć, iż przepis art. 107 § 1 k.p.a. określa składniki decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Niewątpliwie ujęcie decyzji administracyjnej, jako oświadczenia woli, czyni istotnym złożenie podpisu, bowiem dopiero po złożeniu podpisu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej (tak m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2012, teza 21 komentarza do art. 107 k.p.a. Należy stwierdzić, iż podpis służy przede wszystkim do identyfikowania osoby składającej podpis oraz do ustalenia treści złożonego przez nią oświadczenia woli (vide: Z. Radwański, Prawo cywilne - część ogólna, Warszawa 1997, s. 199). Na podpis składają się następujące cechy: 1) jest to językowy znak graficzny utrwalony w dokumencie, 2) składający oświadczenie woli stawia ten znak własnoręcznie, 3) wskazuje w zasadzie imię i nazwisko składającego oświadczenie woli, 4) podpis umieszcza się pod tekstem oświadczenia woli (Z. Radwański, Prawo cywilne..., s. 199). Podpis na decyzji musi być własnoręczny. Nie jest zatem dopuszczalne stosowanie tzw. facsimile podpisu, czyli odcisku pieczęci z kopią wzoru podpisu. W art. 107 § 1 k.p.a. ustawodawca stanowi m.in. o podpisie, który należy rozumieć jako podpis własnoręczny, gdyż w innych przypadkach, jeżeli ustawodawca dopuszcza stosowanie podpisu innego, niż jego własnoręczne odtworzenie, to daje temu wyraz w treści przepisu. Niedopuszczalne jest podpisywanie decyzji w ten sposób, że odciska się na niej pieczątkę zawierającą wzór podpisu (tak również: NSA m.in. /w:/ wyrok z dnia 18 kwietnia 2000 r., II SA/Gd 954/98, LEX nr 44072). Należy zauważyć, iż w orzecznictwie prezentowane są rozbieżne poglądy nie tyle w kwestii wadliwości decyzji nie zawierającej podpisu, bo w tym zakresie zachodzi praktycznie jednolite stanowisko zarówno w judykaturze, jak i doktrynie, lecz jedynie co do konsekwencji (skutku) braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji (por. m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX 2012, teza 23 komentarza do art. 107 k.p.a. i cyt. tam wyroki NSA; podobnie: M. Dyl /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 573 i cyt. tam orzecznictwo NSA). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, należy podzielić pogląd, że podpis jest warunkiem istnienia decyzji. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 10 października 2008 r., II GSK 508/07, LEX nr 516791, w którym przyjął, że: "Brak podpisu osoby reprezentującej organ na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. Konsekwencją tego jest, że projekt taki nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. Nie ma przy tym znaczenia, że pismo to zostało stronie doręczone". Podobne stanowisko wyraził NSA również we wcześniejszym wyroku z dnia 11 grudnia 2007 r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 1680/06. Za poglądem tym opowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 597/10 (LEX nr 750864). Zdaniem Sądu, brak podpisu pod decyzją jest w swych skutkach związany z brakiem istnienia decyzji w ogóle. Taki akt administracyjny nie istnieje (non exist), choćby spełniał wszelkie inne wymagania określone w art. 107 § 1 k.p.a. Skoro zaś "decyzja" taka jest aktem nieistniejącym (mogącym być uznanym jedynie za projekt decyzji), to wykluczona jest możność stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Niewątpliwie też nie jest możliwe przyjęcie, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności tego typu "decyzji" z uznaniem, że zawiera ona wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.), gdyż żaden przepis nie wskazuje, aby brak podpisu pod decyzją powodował jej nieważność z mocy prawa. Nieistnienie decyzji nie jest tożsame z jej nieważnością (tak również: P. Brzozowski /w:/ Glosa do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r., IV SA/Po 304/10. Teza 1, LEX/el. 2011). Należy zatem stwierdzić, iż z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienie w spornej uchwale Krajowej rady Notarialnej, brak jest możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu, który nie posiada statusu decyzji administracyjnej i który - pomimo doręczenia stronie skarżącej - nie wszedł do obrotu prawnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji postanowienia.