VI SA/Wa 1140/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi S. W. o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 3396/13 w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. wznawia postępowanie zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3396/13; 2. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3396/13; 3. uchyla decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]; 4. określa, że zwrotowi na rzecz S. W. podlega kwota uiszczonej kary pieniężnej w wysokości 15011,60 zł (piętnaście tysięcy jedenaście złotych i sześćdziesiąt groszy) wraz z odsetkami w wysokości jak od zaległości podatkowych od dnia 1 maja 2015 r. do dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; 5. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. W. kwotę 675 zł (sześćset siedemdziesiąt pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. W. (dalej: "skarżący" lub "strona") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ("WSA w Warszawie") skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 17 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3396/13, oddalającym skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD" lub "Organ odwoławczy") z [...] października 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "WITD", "Organ I instancji") z [...] maja 2013 r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII. Stan sprawy przedstawia się następująco: W dniu 19 kwietnia 2013 r. w [...] na ul. [...] (droga krajowa nr [...]) zatrzymano do kontroli pojazd skarżącego marki [...] o numerze rej. [...] wraz z naczepą marki [...] o numerze rej. [...]. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu stwierdzono naruszenie dopuszczalnej normy w postaci nacisku na pojedynczej osi napędowej 12,3 t - przekroczenie o 2,3 t od dopuszczalnej wartości (przekroczenie o ponad 20%) oraz stwierdzono, że podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Organ I instancji decyzją z [...] maja 2013 r. wydaną na podstawie art. 64 oraz art. 140aa ust. 1-3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 1137 ze zm., dalej: "p.r.d."), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z 19 kwietnia 2013 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za brak zezwolenia kategorii VII. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie. Decyzją z [...] października 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64d, art. 140 aa ust. 1, 3, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 3, ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460, dalej: "u.d.p") Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Skarżący, nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem GITD, wniósł skargę do WSA w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. Wyrokiem z 17 września 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3396/13 WSA w Warszawie oddalił skargę na decyzję GITD z [...] października 2013 r. Pismem z 14 kwietnia 2021 r. skarżący, powołując się na art. 19 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 54, dalej: "ustawa zmieniająca") wniósł skargę do WSA w Warszawie o wznowienie postępowania w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 3396/13 zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 17 września 2014 r. w związku z wydanym orzeczeniem TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie o sygn. akt C-127/17 mającego wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. Skarżący wniósł także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania wznowieniowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania, zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 17 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3396/13, została wniesiona w niniejszej sprawie na podstawie art. 19 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej. Ustawa zmieniająca weszła w życie 13 marca 2021 r., przy czym art. 2, art. 4, art. 18 i art. 19 tej ustawy weszły w życie 26 stycznia 2021 r. W myśl art. 18 ustawy w sprawie zakończonej decyzją ostateczną dotyczącą: 1) zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego albo 2) nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia, o którym mowa w pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia - w zakresie przejazdu dokonanego w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy można żądać wznowienia postępowania w związku z orzeczeniem przez TSUE niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz. Urz. WE L 235 z 17.09.1996, str. 59, Dz. Urz. WE L 67 z 09.03.2002, str. 47 oraz Dz. Urz. UE L 115 z 06.05.2015, str. 1). Natomiast zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej, na podstawie którego wniesiono skargę o wznowienie postepowania sądowego w niniejszym postępowaniu, w sprawie określonej w art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej, zakończonej prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego można żądać wznowienia postępowania przed tym sądem w związku z orzeczeniem przez TSUE niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy zmieniającej, wznowienia, o którym mowa w ust. 1, można żądać niezależnie od trasy przejazdu pojazdu lub miejsca jego załadunku lub rozładunku. Ponadto w sytuacji określonej w ust. 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony (art. 19 ust. 3 ustawy zmieniającej). Podstawa wznowienia postępowania w niniejszej sprawie związana jest z wydaniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej ("TSUE") 21 marca 2019 r. wyroku w sprawie C-127/17. W wyroku tym uznano, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczypospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53. Sąd przy tym przyjął, że w rozpoznawanej sprawie - w związku z treścią art. 19 ust. 8 ustawy zmieniającej - nie znajdzie zastosowanie art. 278 p.p.s.a., który stanowi, że po upływie lat pięciu od uprawomocnienia się orzeczenia nie można żądać wznowienia, z wyjątkiem przypadku, gdy strona była pozbawiona możności działania lub nie była należycie reprezentowana. Jak bowiem wynika z uzasadnienia postanowienia NSA z 13 stycznia 2022 r., sygn. II GSK 2501/21 (zapadłego w analogicznej sprawie), art. 278 p.p.s.a. nie powinien zostać zastosowany również w sprawach, w których ustawodawca przewidział odrębny sposób liczenia terminu do wniesienia skargi o wznowienie postępowania. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Jak bowiem wskazał NSA w przytoczonym powyżej postanowieniu, w celu zapewnienia pełnego wykonania powołanego wyroku TSUE ustawodawca zagwarantował stronom w art. 19 ustawy zmieniającej możliwość wzruszenia prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych w zapadłych przed dniem wejścia w życie tej ustawy postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów u.d.p. zakwestionowanych przez TSUE (vide: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 18 grudnia 2020 r., druk sejmowy nr 719, IX kadencja, http://www.sejm.gov.pl). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej, w sprawie określonej w art. 18 ust. 1 (tj.m.in. w zakresie przejazdu dokonanego w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie ustawy) zakończonej prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego można żądać wznowienia postępowania przed tym sądem w związku z orzeczeniem przez TSUE niezgodności przepisów krajowych nakładających obowiązek posiadania zezwoleń umożliwiających poruszanie się po drogach publicznych pojazdów o nacisku pojedynczej osi do 11,5 t z dyrektywą Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającą dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. W myśl zaś art. 19 ust. 3 ustawy zmieniającej, w sytuacji określonej w ust. 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Wznowienia, o którym mowa w ust. 1, nie można żądać po upływie pięciu lat od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (art. 19 ust. 4). W ocenie NSA, wyrażonej w uzasadnieniu omawianego postanowienia, biorąc pod uwagę przyczyny, dla których ustawodawca przewidział szczególny tryb wnoszenia skarg o wznowienie postępowania w związku z wyrokiem TSUE sygn. C-127/17, tj. konieczność zapewnienia możliwie pełnego wykonania tego wyroku, należy przyjąć, że w ustawie zmieniającej przewidziano możliwość wznowienia wszystkich postępowań sądowoadministracyjnych w sprawach określonych w art. 18 ust. 1 ustawy, w zakresie przejazdu dokonanego w okresie od 1 stycznia 2011 r. do dnia wejścia w życie ustawy. Warunkiem formalnym do wniesienia skargi o wznowienie jest zachowanie terminów, uregulowanych w art. 19 ust. 3 i 4 ustawy zmieniającej. Należy zatem, zdaniem NSA, przyjąć, że kwestia terminu do złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w rozpoznawanej sprawie została kompleksowo uregulowana w art. 19 ustawy zmieniającej, a więc zastosowanie w tej sprawie art. 278 p.p.s.a. zostało wyłączone. Powyższy pogląd NSA zaprezentowany w przytoczonym powyżej uzasadnieniu postanowienia tego Sądu z 13 stycznia 2022 r., sygn. II GSK 2501/21, tutejszy Sąd w całości aprobuje i przyjmuje za swój. Mając powyższe przepisy na uwadze, Sąd stwierdził, iż skarga o wznowienie postępowania sądowego została wniesiona w terminie i wznowił postępowanie sądowoadministracyjne zakończone ww. wyrokiem WSA w Warszawie z 17 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3396/13 i przyjął, że decyzja nakładająca na skarżącego karę pieniężną w niniejszej sprawie narusza art. 3 i art. 7 w zw. z pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy nr 96/53/WE. Wynikająca z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP zasada pierwszeństwa prawa unijnego wyraża obowiązek nadrzędnego stosowania prawa unijnego przed prawem krajowym, jeżeli pomiędzy przepisami należącymi do tych dwóch porządków prawnych zachodzi kolizja. Zdaniem Sądu, zastosowane przez organy w sprawie niniejszej przepisy krajowe, tj. art. 41 u.d.p. w związku z art. 140aa ust. 1, 3, 4 oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. (w brzmieniu obowiązującym w dniu popełnienia naruszenia i zarazem wydania zaskarżonej decyzji) pozostają w oczywistej sprzeczności z wskazanymi wyżej artykułami dyrektywy 96/53/WE. Podkreślić należy bowiem, że z zasady pierwszeństwa prawa unijnego wynikają szczególne obowiązki sądów krajowych w zakresie zapewnienia skuteczności i pierwszeństwa tego prawa. Na sądach spoczywa obowiązek kontroli działań administracji publicznej w sposób umożliwiający wyeliminowanie rozstrzygnięć niezgodnych z prawem unijnym. Sąd krajowy, do którego należy w ramach jego kompetencji stosowanie przepisów prawa unijnego, zobowiązany jest zapewnić skuteczność tych norm, nie stosując sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego. Realizacja zasady bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa stosowania prawa unijnego (art. 90 w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP) wymaga uwzględnienia ww. wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17 Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, w którym TSUE stwierdził sprzeczność z przepisami dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym niektórych rozwiązań normatywnych przyjętych w prawie polskim. TSUE w przywołanym wyroku stwierdził, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i art. 7 dyrektywy 96/53/WE. Art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53/WE stanowi, że Państwo Członkowskie nie może na swoim terytorium odmówić lub zabronić używania: - w ruchu międzynarodowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich, z przyczyn odnoszących się do masy lub wymiarów, - w ruchu krajowym pojazdów zarejestrowanych lub dopuszczonych do ruchu w jednym z pozostałych Państw Członkowskich z przyczyn odnoszących się do ich wymiarów; pod warunkiem że pojazdy te odpowiadają wartościom maksymalnym określonym w załączniku I. Przepis stosuje się bez względu na fakt, że: a) wymienione pojazdy nie są zgodne z wymaganiami stawianymi przez to Państwo Członkowskie w odniesieniu do niektórych, nieobjętych w załączniku I parametrów ciężaru i wymiarów, b) właściwy organ Państwa Członkowskiego, w którym pojazdy są zarejestrowane lub dopuszczone do ruchu, określił limity, nieokreślone w art. 4 ust. 1, przekraczające wartości ustanowione w załączniku I. Natomiast zgodnie z art. 7 dyrektywy 96/53/WE, dyrektywa nie stanowi przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. W konsekwencji TSUE uznał, że wynikające z prawa krajowego ograniczenia mające zastosowanie w zależności od rodzajów dróg - co motywowane jest jakością infrastruktury drogowej, pozostając jednocześnie w opozycji do cezury czasowej okresu przejściowego (31 grudnia 2010 r.) - nie mogą być usprawiedliwiane treścią art. 7 dyrektywy 96/53/WE, gdyż wynikający z tego przepisu wyjątek niweczyłby zasadę ustanowioną art. 3 tej dyrektywy (pkt 82 - 88 wyroku TSUE). W świetle wyroku TSUE nie ma podstaw dla ustanawiania w prawie krajowym - w odniesieniu do pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 oraz 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53/WE wartościom nacisku osi - ograniczeń dalej idących, niż wyjątki wynikające z art. 7 tej dyrektywy (zob. m.in. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 562/17). Skoro sprzeczne z art. 3 dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków osi pojazdów poniżej 11,5 t, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 t nie mógł stanowić podstawy nałożenia na skarżącego kary administracyjnej w wysokości 15000 zł. Nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu w niniejszej sprawie wyniósł 12,3 t, zaś norma nacisku osi wynikająca z wyżej przywołanych przepisów dyrektywy wynosi 11,5 t, a nie – jak twierdził GITD w swojej decyzji - 10 t. Mając powyższe na uwadze, Sąd wznowił postępowanie sądowoadministracyjne i w myśl art. 282 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylił ww. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2014 r. sygn. VI SA/Wa 3396/13, jak również uchylił decyzję GITD z [...] października 2013 r. oraz także obarczoną tym samym błędem poprzedzającą ją decyzję WITD z [...] maja 2013 r. Sąd nie umorzył postępowania administracyjnego w sprawie, albowiem – jak wskazano powyżej – czyn skarżącego stanowił naruszenie prawa, jednak nie w takim zakresie, jak wskazano w zaskarżonej decyzji (przekroczenie nacisku nie wynosiło bowiem ponad 20%), co może mieć wpływ na wymiar kary. Ponadto w myśl art. 19 ust. 5 ustawy zmieniającej Sąd określił, że zwrotowi na rzecz skarżącego podlega kwota uiszczonej kary pieniężnej w wysokości 15011,60 zł (na którą składają się kara pieniężna w wysokości 15000 zł oraz koszty upomnienia w wysokości 11,60 zł) z wraz z odsetkami w wysokości jak od zaległości podatkowych od 1 maja 2015 r. (dzień następny po zapłacie tej kwoty) do dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. Sąd orzekł także o zwrocie kosztów upomnienia, ponieważ zdaniem Sądu koszty te podzielają los zapłaconej przez stronę kary pieniężnej. Gdyby bowiem GITD nie nałożył na stronę błędnie kary, a potem nie wysłał do skarżącego upomnienia do jej zapłaty, skarżący nie byłby zobligowany do zapłaty zarówno kwoty kary pieniężnej, jak i kosztów upomnienia. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200, art. 205 i art. 276 p.p.s.a.; obejmują one zwrot kosztów postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 17 września 2014 r. VI SA/Wa 3396/13 w wysokości uiszczonego przez stronę wpisu sądowego od skargi (450 zł) oraz koszty postępowania wznowieniowego, na które złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi o wznowienie postępowania sądowego (225 zł).