VI SA/Wa 1156/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2017 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. Z. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie nr 1 z dnia [...] marca 2017 r. Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej z siedzibą w [...] powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. w obszarze właściwości Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego – D. Z. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lutego 2017 r. Pan D. Z. (skarżący) złożył wiosek o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2016 poz. 233 ze zm. dalej ustawa). Do wniosku dołączył m.in. zaświadczenie o zatrudnieniu w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju i zaświadczenie o przebiegu zatrudnienia w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wezwała D. Z. do uzupełnienia w terminie 7 dni braków formalnych w/w wniosku poprzez złożenie świadectwa pracy za okres zatrudnienia w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz świadectw pracy lub umów cywilnoprawnych dotyczących spełnienia wymogów z art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, pod rygorem pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania. W dniu [...] lutego 2017 r. D. Z. złożył żądane dokumenty m.in. w postaci umów o pracę tymczasową w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju w [...] wraz z zakresem obowiązków pracownika oraz świadectwa pracy z Głównego Urzędu Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. z siedzibą w [...] pozostawiła bez rozpoznania wniosek D. Z. o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia wskazano art. 362 ust. 5 w zw. z art. 333 ust. 5 i art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy. W uzasadnieniu postanowienia Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej podniosła, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 25 ust. 4 ustawy, bowiem brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że zatrudnienie wnioskodawcy w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa i wykonywanie umowy o pracę tymczasową w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju stanowi zatrudnienie w urzędach organów władzy publicznej. Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej wskazała, że Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa nie jest urzędem organu władzy publicznej, bowiem: - nie jest konstytucyjnym organem władzy, - nie została wyposażona w kompetencje władcze w postaci instrumentów administracyjnych, środków przymusu w strukturze podporządkowania, - jest niemającą osobowości prawnej państwową jednostką organizacyjną, do której zadań należy zastępstwo procesowe Skarbu Państwa oraz Rzeczypospolitej Polskiej przed sądami i trybunałami, wydawanie opinii prawnych oraz opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących praw lub interesów Skarbu Państwa, - jej pracami kieruje Prezes Prokuratorii Generalnej, który nie jest organem administracji państwowej lub rządowej i nie ma kompetencji władczych (imperium) w kształtowaniu sytuacji jednostki, - wykonuje wprawdzie zadania publiczne, które to pojęcie ma jednak szersze znaczenie od pojęcia "zadań władzy publicznej", a zadania te mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10), - zgodnie z przepisami ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1313, z późn. zm.) współdziała z organami władzy publicznej, o czym stanowi art. 5 ust. 1 tej ustawy, a zatem z brzmienia tego przepisu oraz wynikających z art. 7 ww. ustawy uprawnień organów władzy publicznej wobec Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa wnioskować należy, że nie jest ona organem władzy publicznej. Ponadto Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej podniosła, że zgodnie z art. 67 ust. 1 i 1b ustawy o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa zadania związane z przygotowaniem czynności radcy w postępowaniu przed sądami, trybunałami i innymi organami orzekającymi oraz zadania z zakresu działalności administracyjnej Prokuratorii Generalnej należą do kompetencji asystenta radcy, zaś D. Z. był zatrudniony w Prokuratorii jako inspektor, a następnie starszy inspektor, co wzbudza wątpliwości, czy wykonywał on wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa. W odniesieniu do zatrudnienia D. Z. w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej wskazała, że okres wykonywania pracy w tej instytucji nie podlega zaliczeniu do stażu pracy w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, bowiem umowa o pracę tymczasową łączy wnioskodawcę z [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], która nie jest organem władzy publicznej. W ocenie Przewodniczącej, zasady zatrudniania pracowników tymczasowych określa art. 1 ustawy z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 360), z którego wynika, że agencja pracy tymczasowej jest pracodawcą, który kieruje pracowników i osoby niebędące pracownikami agencji pracy tymczasowej do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz pracodawcy użytkownika. Przewodnicząca wskazała, że wykonywanie pracy na rzecz pracodawcy użytkownika nie oznacza zatrudnienia w rozumieniu art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, bowiem Narodowe Centrum Badań i Rozwoju wskazane w umowie jako pracodawca użytkownik jest według przepisów ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych podmiotem niebędącym pracodawcą w rozumieniu Kodeksu pracy, wyznaczającym pracownikowi skierowanemu przez agencję pracy tymczasowej zadania i kontrolującym ich wykonanie. Niezależnie od powyższego Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej podniosła, że brak jest podstaw do przyjęcia, że Narodowe Centrum Badań i Rozwoju jest urzędem organu władzy publicznej, bowiem jest agencją wykonawczą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn. zm.) nie zaliczoną w ww. ustawie do katalogu organów władzy publicznej. Na powyższe postanowienie skarżący złożył zażalenie do Ministra Sprawiedliwości za pośrednictwem organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu D. Z. zarzucił naruszenie art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez uznanie, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że zatrudnienie w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa i wykonywanie czynności na podstawie umowy o pracę tymczasową w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju stanowi zatrudnienie w urzędach organów władzy publicznej. Podnosząc powyższy zarzut odwołujący wniósł o uchylenie postanowienia w całości. W uzasadnieniu skarżący zażalenia wskazał, że Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej prawidłowo obliczyła okres zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i umów cywilnoprawnych na 4 lata 1 miesiąc i 6 dni, lecz bezpodstawnie wykluczyła z tego przedziału czasu okresy zatrudnienia w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa i Narodowym Centrum Badań i Rozwoju, albowiem: - wbrew twierdzeniom Przewodniczącej, wykładnia celowościowa przepisu art. 25 ustawy o radcach prawnych nakazuje rozszerzające traktowanie katalogu osób uprawnionych do przystąpienia do egzaminu bez odbycia aplikacji, - pojęcie organu władzy publicznej należy wykładać autonomicznie, przez pryzmat celów, jakie ww. ustawa chce osiągnąć, a nie w odniesieniu do przepisów ustawy o Prokuratorii Generalnej, - występuje bezpośrednie powiązanie Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa ze sferą imperium, albowiem jest ona immanentnie związana z Ministrem Skarbu Państwa, a nadto w zakresie wykonywania zastępstwa procesowego posiada kompetencje władcze mające wpływ na prawa jednostki będącej stroną postępowania ze Skarbem Państwa, - Narodowe Centrum Badań i Rozwoju było w dotychczasowej praktyce komisji egzaminacyjnych uznawane za podmiot spełniający warunki z art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy, a nadto funkcjonuje w sferze działania władczego m.in. udzielając pomocy publicznej, - pracodawca użytkownik jest zatrudniającym, a agencja pracy tymczasowej zasadniczo pośredniczy jedynie w nawiązaniu stosunku pracy. Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 25 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 362 ust. 5 w zw. z art. 335 ust. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, utrzymał w mocy zaskarżone przez D. Z. postanowienie Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o dopuszczenie do egzaminu radcowskiego. Minister Sprawiedliwości wyjaśnił, że skarżący wykazał okres wykonywania czynności, o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy w kancelariach prawnych na podstawie umów cywilnoprawnych wynoszący łącznie 6 miesięcy i 16 dni, co powoduje, że nie spełnił przesłanek uprawniających go przystąpienia egzaminu na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy. Postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2017 r. stało się przedmiotem skargi D. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy o radcach prawnych poprzez uznanie, że brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że zatrudnienie skarżącego w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa i wykonywanie umowy o pracę tymczasową w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju stanowi zatrudnienie w urzędach organów władzy publicznej, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 4 ustawy. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Sprawiedliwości oraz poprzedzającego go postanowienia Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie choć z innych przyczyn niż w niej wskazano. W niniejszej sprawie w ocenie składu orzekającego doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie Sąd chciał się powołać na stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1072/14. Jak wskazał NSA w tezie powyższego wyroku "Ponieważ przesłanka, o której mowa w art. 36(2) ust. 4 pkt 6 i 7 u.r.p. odpowiada co do treści przesłance z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 tej ustawy określającej warunki przystąpienia do egzaminu radcowskiego, niewykazanie minimalnego okresu pracy, o którym mowa we wskazanych przepisach, skutkować powinno rozstrzygnięciem merytorycznym odmowy dopuszczenia do egzaminu, nie zaś postanowieniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. To ostatnie rozstrzygnięcie uzasadnia wyłącznie niedołączenie wymaganych dokumentów, mimo wezwania." Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazuje przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy na nieprawidłowość działania organu - Przewodniczącej Komisji Egzaminacyjnej z siedzibą w [...] powołanej do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego w 2017 r. Organ ten, mimo wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie świadectwa pracy za okres zatrudnienia w Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz świadectw pracy lub umów cywilnoprawnych dotyczących spełnienia wymogów z art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, pod rygorem pozostawienia zgłoszenia bez rozpoznania, które to wezwanie zostało przez skarżącego wykonane, uchylił się w istocie od załatwienia wniosku merytorycznie, a więc dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia skarżącego do egzaminu radcowskiego, kończąc postępowanie w sposób niemerytoryczny tzn. wydając postanowienie o pozostawieniu zgłoszenia bez rozpoznania. Powyższe działanie jest tym bardziej naganne, że po pierwsze, tego rodzaju rozstrzygnięcie prima facie uniemożliwia zakończenie postępowania w czasie, który pozwoliłby, w razie uwzględnienia argumentacji strony, na przystąpienie do egzaminu we wnioskowanym terminie. Po drugie zaś, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, Przewodnicząca Komisji Egzaminacyjnej, podjęła kwestię oceny złożonych przez skarżącego dokumentów i spełniania przez niego przesłanki wymogu wykazania 4-letniego okresu zatrudnienia w urzędach władzy publicznej i wykonywania czynności wymagających wiedzy prawniczej bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz tych urzędów., Ponieważ zatem przesłanka, o której mowa w art. 362 ust. 4 pkt 6 i 7 ustawy odpowiada co do treści przesłance z art. 25 ust. 2 pkt 3 i 4 tej ustawy określającej warunki przystąpienia do egzaminu radcowskiego, niewykazanie minimalnego okresu pracy, o którym mowa we wskazanych przepisach, skutkować powinno rozstrzygnięciem merytorycznym odmowy dopuszczenia do egzaminu, nie zaś postanowieniem o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. To ostatnie rozstrzygnięcie uzasadnia wyłącznie niedołączenie wymaganych dokumentów, mimo wezwania. Należy zauważyć, że przedmiot postępowania administracyjnego wyznacza wniosek złożony przez stronę inicjującą to postępowanie. W rozpoznawanej sprawie wniosek złożony przez skarżącego, w trybie art. 362 ust. 2 i ust. 4 ustawy, dotyczył dopuszczenia do egzaminu radcowskiego w terminie [...]-[...] marca 2017 r. wynikającym z informacji zamieszczonej w sposób przewidziany art. 362 ust. 1 ustawy przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w porozumieniu z Krajową Radą Radców Prawnych. Zaznaczyć przy tym trzeba, że tryb wyznaczenia egzaminu radcowskiego określa ustawa o radcach prawnych i jak stanowi art. 361 ust. 9 ustawy egzamin ten przeprowadza się raz w roku w terminie wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości w porozumieniu z Krajową Radą Radców Prawnych. Zgodnie z poglądem wypracowanym już w doktrynie i orzecznictwie, bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest jednego z materialnych elementów stosunku administracyjnoprawnego wskutek czego nie można wydać decyzji przez załatwienie sprawy co do jej istoty (tak: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 2, s. 523). Stanowiąca przedmiot procesu indywidualna sprawa administracyjna istnieje dopóki spełnione są łącznie następujące warunki podstawowe: w sprawie działa organ administracji, który jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia, istnieje podmiot będący stroną postępowania, przepisy prawa materialnego zawierają określoną normę pozwalającą na podjęcie rozstrzygnięcia oraz zrealizowany został przewidziany hipotezą normy prawnej stan faktyczny (podobnie: A. Matan [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, wyd. C.H.Beck, 2003). W niniejszej sprawie mamy do czynienia z ostatnim z wymienionych warunków tzn. ze zmianą dotyczącą stanu faktycznego, którego elementy zasadnicze dające podstawę do ukształtowania sytuacji prawnej strony postępowania zostały określone na podstawie ustawy. A mianowicie odbył się już egzamin wstępny na aplikację adwokacką do którego skarżący chciał przystąpić, a więc postępowanie w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe. Zatem rozstrzygnięcie wniosku złożonego przez skarżącego dotyczyło prawa do zdawania egzaminu radcowskiego w danym roku, w terminie określonym we wniosku, a przyjętym zgodnie z ustawą, co oznacza, że termin egzaminu radcowskiego, do którego chciał przystąpić skarżący określał przedmiot sprawy. W sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego związanego z zażaleniem złożonym przez skarżącego, egzamin radcowski w wyznaczonym terminie już się odbył, należało przyjąć, że organ nie mógł już rozstrzygnąć w przedmiocie dopuszczenia skarżącego do egzaminu. Z tego względu należy zauważyć, że w sprawie zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości uzasadniająca umorzenie postępowania na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonych postanowień, działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie o kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.