VI SA/Wa 1156/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. M. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na staż zagraniczny postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej I. M. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi Uchwałą z [...] czerwca 2018 r. Okręgowa Rada Adwokacka w [...] nie wyraziła zgody aplikantce adwokackiej I. M. (dalej "skarżąca") na odbycie stażu zagranicznego od dnia 15 kwietnia 2018 r. do dnia 31 lipca 2018 r. na Uniwersytecie [...] w [...]. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 12 ust. 1, art. 44 ust. 1 i art. 45 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej (Uchwała Nr 55/2011 Naczelnej Rady Adwokackiej z 19 listopada 2011 r. ze zm.) oraz § 2 i § 3 Regulaminu organizacji i funkcjonowania okręgowych rad adwokackich (Uchwała Nr 55/2016 Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 15 stycznia 2016 ze zm.). Po rozpoznaniu odwołania od powyższej uchwały, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z [...] marca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej została wydana na podstawie art. 58 pkt 8 ustawy Prawo o adwokaturze i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca I. M., zarzucając organowi naruszenie § 8 ust. 1 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi (art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm. - dalej "p.p.s.a."). Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 3 § 2a p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zauważyć należy, że ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze przewiduje zamknięty katalog rozstrzygnięć organów samorządu adwokackiego, które polegają kontroli sądowoadministracyjnej. Należą do nich m. in. uchwały w sprawie ustalenia wyniku egzaminu wstępnego na aplikację adwokacką, ustalenie wyniku egzaminu adwokackiego, wpisu (skreślenia) z listy aplikantów, wpisu (skreślenia) z listy adwokatów. Powyższe oznacza, że nie każdy akt podejmowany przez samorząd adwokacki, dotyczący jego członka (w przedmiotowej sprawie aplikanta) podlega kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem Sądu zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała wydana w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na staż zagraniczny nie należy do kategorii spraw kontrolowanych przez sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o adwokaturze, jak również na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawa Prawo o adwokaturze w żadnym artykule nie przewiduje możliwości zaskarżenia takiej uchwały. Natomiast, aby możliwe było zaskarżenie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a akt/czynność polegająca kontroli sądu administracyjnego musi być aktem/czynnością z zakresu administracji publicznej i powinna dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Publicznoprawny charakter aktu/czynności oznacza, że musi być skierowana do podmiotu zewnętrznego, niepodporządkowanego organizacyjnie lub służbowo. Natomiast zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o Regulamin odbywania aplikacji adwokackiej, ma charakter wewnętrzny; podjęta została w ramach stosunku łączącego aplikanta adwokackiego z samorządem adwokackim. Dodatkowo zaskarżona czynność (akt) musi wynikać z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek. Zgodnie z art. 58 pkt 12 lit. b) ustawy Prawo o adwokaturze do zakresu działania Naczelnej Rady Adwokackiej należy uchwalanie regulaminów dotyczących zasad odbywania aplikacji adwokackiej. W myśl zaś powoływanego w uchwałach organów § 8 ust. 1 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej okręgowa rada adwokacka może udzielić zezwolenia na odbycie stażu zagranicznego nie dłuższego niż 12 miesięcy po pierwszym roku aplikacji. W uzasadnionych wypadkach okręgowa rada adwokacka może udzielić zezwolenia aplikantowi w ciągu pierwszego roku. W tym miejscu podkreślić należy, że akty korporacji zawodowych, m. in. Regulamin odbywania aplikacji adwokackiej, nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej w myśl art. 87 Konstytucji są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia, a także na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Regulamin odbywania aplikacji adwokackiej nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa, dlatego też zaskarżona uchwała nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto należy wskazać, że kwestia dopuszczalności skarg na uchwały (czynności) organów samorządu adwokackiego czy też radcowskiego wydawane w oparciu o regulaminy odbywania aplikacji była już przedmiotem rozważań wojewódzkich sądów administracyjnych, np.: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 22 października 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1519/12, postanowienie NSA z 7 maja 2013 r. sygn. akt II GSK 369/13, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Sz 2/18, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 339/12, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1650/16, z 13 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1996/17, z dnia 23 lipca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 815/18 z dnia 31 grudnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1160/18. Skargi we wskazanych sprawach zostały odrzucone jako niedopuszczalne. Rozpatrywana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co potwierdzają również wyżej wymienione postanowienia. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi nie jest dopuszczalne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu. O zwrocie kwoty uiszczonej tytułem wpisu sądowego Sąd zdecydował na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.