VI SA/Wa 1161/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2010 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. po rozpatrzeniu odwołania M. S., w punkcie 1 utrzymał decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r. w mocy, w zakresie stwierdzonych naruszeń: a) nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień; b) wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne; - w punkcie 2 uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w zakresie stwierdzonych naruszeń: a) wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia; b) wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji; - w punkcie 3 uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w zakresie stwierdzonego wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą; - w punkcie 4 uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 30.000 złotych i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożył karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych. Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 925/08 uchylił decyzję organu II instancji wskazując na istotne naruszenie art. 138 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu określonym przez ten przepis. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II GSK 258/09 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od ww. wyroku przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Rozpoznając ponownie sprawę, zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 3 pkt 8, art. 14 ust. 1, ust. 2, art. 18 ust. 1, art. 39 1 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 39 m, art. 39 c, art. 39 d, art. 92 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 11.4 ust. 1, lp. 2.1, lp. 1.2, lp. 1.8 ust. 3, lp. 1.8 ust. 1 załącznika do ww. ustawy, art. 14 Rozporządzenia Rady (EWG nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosów w transporcie drogowym (Dz. Urz. Wspólnot Europejskich nr L 370 z 31.12.1985 str. 8-21 ze zm.), art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004 nr 92, poz. 879 ze zm.), § 2, § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 grudnia 2003 r. w sprawie postępowania z dokumentacją związaną z pracą kierowcy (Dz. U. z 2003 r., Nr 230, poz. 2303), art. 5 ust. 1, ust. 2 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r., o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2006r., Nr 235, poz. 1701) utrzymał w mocy karę pieniężną w kwocie 30.000 złotych. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy odniósł się do każdego z naruszeń. Odnośnie naruszenia polegającego na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu - potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień, organ wskazał między innymi na obowiązki nałożone na pracodawcę przez art. 14 i 15 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, dawał podstawę do nałożenia na stronę kary pieniężnej za omawiane naruszenie. Organ odwoławczy wskazał, że okoliczność kradzieży nie jest argumentem powodującym zwolnienie strony z obowiązku przedstawienia do kontroli całej wymaganej dokumentacji. Przechowywanie, nawet w krótkim okresie czasu, takiej dokumentacji w samochodzie jest dowodem nienależytej staranności skarżącej w zakresie prowadzonej działalności. Konkludując, w ocenie organu, skarżąca nie okazała 90 wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu za każdy dzień. Dlatego też, wobec braku podstaw do zakwestionowania prawidłowości stwierdzonego naruszenia, organ utrzymał niniejszą karę w mocy. Odnosząc się natomiast do przywołanego w odwołaniu faktu prowadzenia dwóch kontroli w siedzibie skarżącej, organ odwoławczy wskazał na art. 82 ust. 1 oraz art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W ocenie organu odwoławczego, prowadzona kontrola skarbowa jest możliwa do przeprowadzania wraz z inną kontrolą trwającą w przedsiębiorstwie. Zdaniem organu odwoławczego, w sposób zgodny z prawem została nałożona na skarżącą kara pieniężna za stwierdzone naruszenie polegające na wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. W uzasadnieniu tego stanowiska, organ wskazał między innymi na art. 391 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym i stwierdził, że skarżąca nie przedstawiła ważnych badań lekarskich i psychologicznych kierowców za okresy, w których wykonywali oni przewozy osób. Natomiast w kwestii naruszeń polegających na wykonywaniu transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia oraz pojazdem niezgłoszonym do licencji jak również wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą, GIDT uznał, iż organ I instancji nałożył kary pieniężne bezzasadnie. W konkluzji GIDT stwierdził, iż należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję w której suma kar pieniężnych za stwierdzone naruszenia lp. 11.4 ust. 1, lp. 2.1, lp. 1.2, lp. 1.8 ust. 3, lp. 1.8 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wynosiła 18 3000 złotych. Z uwagi na treść art. 92 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie nie może przekroczyć kwoty 30. 000 złotych. Natomiast ze względu na brak pełnego materiału dowodowego w sprawie organ odwoławczy nie mógł jednoznacznie stwierdzić, czy kara pieniężna, orzeczona przez organ I instancji za naruszenie lp. 2.1, lp. 1.2 załącznika do ustawy o transporcie jest zasadna. W związku z powyższym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 30 000 złotych. Zdaniem GIDT, niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S., zwana dalej skarżącą, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania . Podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj.: - art.138 § 1 i pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie polegające na wydaniu orzeczenia utrzymującego w mocy zaskarżoną decyzję i jednocześnie uchylenie zaskarżonej decyzji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, - art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niepoinformowaniu strony o toczącym się postępowaniu i niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz braku umożliwienia stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji; - art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niedochowaniu obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa z uwagi na niepoinformowanie strony o toczącym się postępowaniu brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; -art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na braku podjęcia wszystkich niezbędnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu strony poprzez uznanie, że pomimo kradzieży dokumentów strona miała obowiązek przedstawienia tych dokumentów oraz rozstrzygnięcie w tym zakresie na niekorzyść strony; oraz zarzut naruszenia prawa materialnego tj.: - art. 82 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w zw. z 89c ustawy o transporcie drogowym poprzez podjęcie i prowadzenie więcej niż jednej kontroli działalności przedsiębiorcy; - art. 75 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 138 §1 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2 Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U.00.98.1071/, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). Poza tym sytuacja, w której treść uzasadnienia pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem, narusza art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt IV SA 3537/02, Lex nr 156938). W rozpoznawanej sprawie naruszenie wskazanych przepisów polega na istotnej niejasności w rozstrzygnięciu organu II instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego, wskazując art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia, utrzymał w mocy karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Tymczasem jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego uznał on za bezzasadne nałożenie kary pieniężnej w zakresie: - wykonywania transportu drogowego osób bez wymaganego zezwolenia, - wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji, - wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczącym dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: wystawienia kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą. Co więcej, odnośnie ostatniego ze wskazanych wyżej naruszeń organ odwoławczy stwierdził, iż ..."w omawianym zakresie należy zaskarżoną decyzję uchylić i umorzyć postępowanie w sprawie" (str. 11 decyzji). Niewątpliwie zatem zaskarżone orzeczenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego wywołuje uzasadnione wątpliwości co do treści podjętego rozstrzygnięcia. W tak podstawowej kwestii, jak zakres przedmiotowy rozstrzygnięcia organu II instancji, nie mogą zachodzić żadne niejasności. W tej sytuacji wątpliwości Sądu budzi jakie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne organ odwoławczy miał na uwadze podejmując decyzję, a w konsekwencji co było objęte zakresem jego działania w instancji odwoławczej. Sąd administracyjny nie przesądza niniejszym orzeczeniem w żaden sposób o merytorycznym rozstrzygnięciu tej sprawy. Uchybienia organu II instancji miały bowiem charakter procesowy, ale były na tyle istotne, że uniemożliwiły obecnie kontrolę sądową podjętej przez ten organ i zaskarżonej przez stronę decyzji odwoławczej pod kątem oceny merytorycznych przesłanek rozstrzygnięcia, a to z uwagi na rozbieżności między tym rozstrzygnięciem a jego uzasadnieniem. Reasumując należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Biorąc pod uwagę konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy przeprowadzi postępowanie administracyjne stosownie do zasad ogólnych zawartych w kpa, odniesie się do wszystkich okoliczności faktycznych i całego materiału dowodowego, który zgromadzi w sprawie, by następnie na jego podstawie podjąć decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści. Przede wszystkim zaś wyeliminuje wszelkie błędy i niedokładności, które powodują, iż Sąd nie może podjąć się skontrolowania poprawności działania organu odwoławczego, skoro nie wiadomo do końca jaki był jego przedmiot W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz.1270) orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane na zasadzie art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.