VI SA/Wa 1164/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. Z. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]czerwca 2006 r. o nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosków o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego postanawia odrzucić skargę Wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 433/07 Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu, wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO) skargi kasacyjnej, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1509/06 - uchylający postanowienia SKO z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] i nr [...] w przedmiocie zaopiniowania wniosku o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego - i przekazał sprawę sadowi I instancji do ponownego rozpoznania. Starosta Powiatowy w P., prowadząc postępowania z wniosków przedłożonych przez Ż. "P." s.c. J. W. B. G. z siedzibą w S. o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego zlokalizowanego na części działek o nr [...] i nr [...] w obrębie M. gm. P., działając na podstawie art. 16 ust. 4 oraz art. 105a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947) - dalej Pgg. zwrócił się do Wójta Gminy P. o ich zaopiniowanie. Postanowieniami z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] i nr [...] Wójt Gminy P. negatywnie zaopiniował przedstawione mu wnioski. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż decydujący wpływ na jego decyzję miał protest mieszkańców wsi M. zawarty w piśmie z dnia [...] lutego 2006 r. oraz negatywna opinia Stałych Komisji Rady Gminy P. wyrażona w piśmie z dnia [...] lutego 2006 r. Wójt podkreślił ponadto, że wnioskowany obszar znajduje się w centrum wsi w pobliżu siedlisk rolniczych, które byłyby narażone na niekorzystny wpływ prowadzonej działalności wydobywczej. Zażalenia na powyższe postanowienia wniósł jeden ze wspólników spółki cywilnej, J. G. Postanowieniami z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] i nr [...] SKO uchyliło wcześniejsze rozstrzygnięcia i pozytywnie zaopiniowało złożone przez spółkę wnioski o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złóż na wnioskowanych działkach. W tożsamych co do treści uzasadnieniach wskazało, iż zaskarżone akty wydane zostały z naruszeniem przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 16 ust. 5 Pgg. udzielenie koncesji na działalność w zakresie wydobywania kopalin wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie to następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co oznacza, iż uzgodnienie nie ma charakteru uznaniowego. W ocenie SKO, stanowisko organu opiniującego w sprawie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża w trybie art. 16 ust. 4 Pgg. nie może być uzależnione od opinii mieszkańców wsi. Powołując się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. - zatwierdzone uchwałą Rady Gminy nr XLIV/212/2002 z 5 lipca 2002 r. - organ podkreślił, iż obszar objęty wnioskiem koncesyjnym, położony jest w obszarze, który oznaczony został jako obszar eksploatacji i potencjalnego występowania złóż surowców mineralnych dlatego też w sprawie nie występują przesłanki do negatywnego zaopiniowania wniosku koncesyjnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcia wniosła, skarżąca M. Z. - mieszkanka wsi M. W uzasadnieniu podniosła, iż zaskarżone postanowienia są krzywdzące dla mieszkańców posesji sąsiadujących z działkami wnioskodawców. Podkreśliła, iż teren objęty opinią położony jest w środku wsi, a zatem rozstrzygnięcia, które nie biorą pod uwagę opinii sąsiadujących z nieruchomościami mieszkańców - obawiających się głośnej pracy maszyn, zwiększonego ruchu samochodów, unoszących się pyłów, zmiany walorów krajobrazowych - nie powinny pozostać w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę SKO - wskazując na treść art. 28 Kpa - wniosło o jej odrzucenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, iż w jego ocenie mieszkańcy i właściciele działek we wsi M. nie są legitymowani do wniesienia skargi. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1509/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienia SKO z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia, powołując się na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2005 r. sygn. akt VISA/Wa 124/05 (LEX nr 190727), Sąd podkreślił, iż przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące odpowiedzialności deliktowej za szkodę, w tym w szczególności przepis art. 415 k.c. mogą być podstawą uznania skarżącej za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża, bowiem skarżąca wywodziła swój interes prawny z realnej - w jej ocenie - obawy poniesienia szkody. Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę, na okoliczność, iż przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest opinia wydana w trybie art. 16 ust. 4 Pgg, a nie uzgodnienie wydawane w trybie art. 16 ust. 5 cytowanej ustawy, a ta okoliczność uszła uwadze organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, opinia wydawana w trybie art. 16 ust. 4 Pgg nie ma charakteru wiążącego dla organu koncesyjnego, a jeśli tak, to tym bardziej nie można odmówić przymiotu strony osobie, która obawia się poniesienia szkody, przy czym do tej pory jej interes prawny był uwzględniony przez organ I instancji - Wójta Gminy P., na którym jednocześnie spoczywają zadania ustawowe wynikające z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienia naruszają przepisy prawa materialnego tj. art. 16 ust. 5 Pgg. jak i przepisy prawa procesowego a w szczególności art. 107 § 1 zdanie 1 i § 3 Kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 Kpa, art. 415 Kodeksu cywilnego (K.c.), art. 16 ust. 4 i 5 Pgg., art. 107 § 1 i § 3 Kpa. i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. oraz naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 50 § 1 i § 2 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. W ocenie SKO Sąd I instancji winien był w trybie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę M. Z. z uwagi na to, iż nie posiadała ona prawa strony w toczącym się postępowaniu. Odnosząc się do argumentacji WSA dotyczącej art. 415 K.c. jako źródła interesu prawnego skarżącej, SKO wskazało na art. 91 Pgg. zgodnie z którym za wyrządzone szkody powstałe w związku z ruchem zakładu górniczego odpowiada przedsiębiorca prowadzący ten zakład na zasadach określonych w przepisach Kodeksu cywilnego, a sprawy z tego zakresu należą do kognicji sądów cywilnych (art. 97 ust. 1 Pgg.). Organ podkreślił, iż żaden podmiot poza koncesjonariuszem nie ma legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydawania, opiniowania etc. koncesji na rozpoznanie złoża prowadzonego w trybie art. 16 ust. 4 Pgg. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną uznał ją za uzasadnioną, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Na wstępie uzasadnienia wyroku z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 433/07 NSA odniósł się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa procesowego tj. art. 50 § 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie legitymacji procesowej skarżącej wyłącznie dlatego, że wystąpiła ona do sądu administracyjnego z żądaniem przeprowadzenia kontroli postanowienia w sytuacji, gdy nie była stroną postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Wskazując na zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu I instancji, NSA uznał, iż Sąd błędnie przyjął interes prawny skarżącej, wyprowadzając go z normy art. 415 K.c. W ocenie Sądu wyższej instancji manifestowana przez skarżącą obawa zagrożenia powstaniem szkód, w razie udzielenia ubiegającemu się o koncesję zgody na wnioskowaną działalność nie może być uzasadnieniem dla uznania jej za stronę postępowania koncesyjnego, a więc także postępowania wpadkowego w przedmiocie zasięgnięcia opinii Wójta Gminy P. na udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złóż. Reasumując, NSA stwierdził, iż Sąd I instancji nie dość dokładnie zbadał kwestię interesu prawnego skarżącej w postępowaniu o udzielenie koncesji na wniosek zainteresowanego i rozpoznając ponownie sprawę winien ocenić legitymację procesową skarżącej oraz związaną z nią legitymację skargową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270) Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kierując się powyższym Sąd uznał, iż skarga M. Z. podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (szerzej. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Na gruncie niniejszej sprawy skarżącą zaliczyć należy do pierwszej kategorii podmiotów, tj. tych, których legitymacja do wniesienia skargi jest zależna od posiadania w sprawie interesu prawnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Istotą interesu prawnego jest zatem jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. W niniejszej sprawie poddane kontroli sądowej rozstrzygnięcia wydane zostały w toku toczącego się na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 Pgg. postępowania administracyjnego o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złóż kopalin i dotyczyły zaopiniowania w trybie art. 16 ust. 4 Pgg. wniosku o udzielenie koncesji przez właściwy organ. Postępowanie w przedmiocie wydania opinii jest postępowaniem w ramach współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 Kpa., a stronami tego postępowania są podmioty będące stronami głównego postępowania - postępowania koncesyjnego. Kluczową dla sprawy pozostaje zatem kwestia ustalenia, czy skarżąca M. Z. jest stroną postępowania koncesyjnego wszczętego z wniosków przedłożonych przez Ż. "P." s.c. J. W. B. G. z siedzibą w S. Jak już wcześniej wskazano, aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. W zaistniałym na gruncie niniejszej sprawy stanie faktycznym aktami normatywnymi regulującymi kwestę udzielania koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złóż kopalin, czyli prawem materialnym regulującym tą kwestię w ramach postępowania koncesyjnego są: ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) oraz ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) przepisy te określają wymóg uzyskania koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin. Żaden z ww. aktów normatywnych nie reguluje praw, obowiązków lub postępowania w rozumieniu przepisów Kpa w stosunku do osób zamieszkujących obszary górnicze. Innymi słowy, żaden z tych przepisów prawa materialnego nie określa osób zamieszkałych na terenie obszarów górniczych jako strony w postępowaniu koncesyjnym. Osobom tym przysługują roszczenia cywilne w zakresie dochodzenia ewentualnych odszkodowań w związku z wywłaszczeniem ich nieruchomości lub odszkodowań z tytułu szkód górniczych. Jednakże nawet hipotetyczne wytoczenie powództwa w tego rodzaju sprawie nie ma nic wspólnego ze statusem strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia lub cofnięcia koncesji (v. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt II SA 298/03). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż skarżąca jako mieszkanka wsi, w której wnioskodawcy mają prowadzić uciążliwą dla jej siedliska działalność gospodarczą nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie koncesji, a tym samym nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. W konsekwencji nie posiada również przymiotu strony w postępowaniu o wydanie opinii, prowadzonym na podstawie art. 106 Kpa, którego stronami są podmioty będące stronami postępowania głównego. Zasadnie zatem organy obu instancji, prowadząc postępowanie w sprawie o wydanie opinii w kwestii wniosków o udzielenie koncesji, nie zaliczyły skarżącej oraz pozostałych mieszkańców wsi M. wnoszących protest do grona stron prowadzonego postępowania. Stanowisko organu potwierdza m. in. fakt niedoręczania ww. podmiotom rozstrzygnięć w sprawie. Rekapitulując w sprawie zachodzi konieczność odrzucenia skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego gdzie wskazano m. in., iż odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego może nastąpić wówczas gdy skarżący w toku postępowania administracyjnego nie występował jako strona (v. postanowienie NSA z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 728/08). Dodatkowo w uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt OPS 1/2004 (ONSA i WSA 2005/4/62) stwierdzono, iż skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.