VI SA/Wa 1179/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi "(...)" Sp. o. o. z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia "(...)" marca 2017 r., nr "(...)"w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem nr [...] z [...] marca 2017 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF), po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez spółkę B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w B. z [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenie zezwolenia udzielonego tej spółce na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą [...], zlokalizowanej w B. przy ul. W. [...] lok. [...]. Jako podstawę prawną GIF wskazał art. 112 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2016 r., poz. 2142, dalej: P.f.) oraz art. 144, art. 61a, art. 126 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny (dalej: WIF) cofnął spółce B. Sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: Spółka) zezwolenie udzielone [...] kwietnia 2011 r. (zmienione decyzją z [...] stycznia 2014 r.) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą [...], zlokalizowanej w B. przy ul. W. [...] lok. [...] (dalej: Apteka). Decyzją nr [...] z [...] września 2015 r. GIF utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 13 maja 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2874/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na rzeczoną decyzję GIF z [...] września 2015 r., uprzednio postanowieniem z [...] lutego 2016 r. wstrzymując wykonanie zaskarżonej przez Spółkę decyzji. Następnie, Spółka złożyła WIF oświadczenie o zamknięciu z dniem [...] września 2016 r. ww. Apteki. Jednocześnie przedsiębiorca wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na jej prowadzenie. Postanowieniem z [...] września 2016 r., WIF na podstawie art. art. 61 a § 1, art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. art. 104 ust. 2b P.f. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie Apteki wyjaśniając, że w wyniku nowelizacji Prawa farmaceutycznego, która weszła w życie 12 lipca 2015 r., zgodnie z art. 104 ust. 2b P.f., jeżeli w wyniku zakończonego postępowania kontrolnego lub administracyjnego zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie; wygaśnięcia nie stwierdza się. Wobec wydania decyzji z [...] lipca 2015 r. o cofnięciu Spółce zezwolenia na prowadzenie Apteki, WIF nie mógł wydać decyzji wygaszającej zezwolenie z [...] kwietnia 2011 r. Tym samym, uzasadnione było zastosowanie przez organ art. 61a § 1 k.p.a. i nieuwzględnienie złożonego wniosku, poprzez odmowę wszczęcia postępowania. Spółka przedmiotowe postanowienie zaskarżyła zażaleniem, w którym zarzuciła naruszenie: - art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz należytego wyjaśnienia sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie dokonania ustaleń co do całkowitego zakończenia działalności Apteki; - art. 8 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w sposób zmniejszający zaufanie do organów, gdyż pomimo definitywnej rezygnacji z prowadzenia Apteki organ odmówił stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia; - art. 104 ust.1 pkt 2 i ust. 2 P.f. poprzez błędne uznanie, że wniosek o wygaszenie zezwolenia może nie być uwzględniony z powodu wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, a to w związku z ustaleniami kontroli przeprowadzonej w Aptece; - art. 99 ust. 2 i art. 104 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 P.f. w zw. z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną odmowę stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia, podczas gdy została spełniona bezwzględna przesłanka do wygaszenia tj. rezygnacji z prowadzonej działalności oraz utraty tytułu prawnego do pomieszczeń Apteki ogólnodostępnej. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia zażalenia Spółki, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2017 r. GIF utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, wyjaśniając, że zasadnie WIF uznał zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia udzielonego przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie Apteki i istnienie w obrocie ostatecznej decyzji GIF za podstawę wydania kwestionowanego postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów zażalenia GIF argumentował, że WIF nie był uprawniony do dokonania ustaleń faktycznych w zakresie wniosku Spółki dotyczącego zakończenia prowadzenia działalności, w tym złożonego dowodu w postaci wypowiedzenia umowy najmu lokalu Apteki. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem GIF, Spółka zaskarżyła je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie postanowienia z [...] marca 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz zobowiązanie organu do wydania postanowienia w przedmiocie stwierdzenia wygaszenia zezwolenia z [...] kwietnia 2011 r. W całości powtórzyła zarzuty i argumentację zażalenia. W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z 29 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na związek ze sprawą o sygn. akt VI SA/Wa 2875/15, w której przedmiotem zaskarżenia było cofnięcie Spółce zezwolenia z [...] kwietnia 2011 r., którego wygaszenia Spółka domagała w niniejszym postępowaniu. Wobec wniesienia przez Spółkę skargi kasacyjnej w sprawie VI SA/Wa 2874/15 do czasu jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) postępowanie przed WSA w Warszawie zostało zawieszone. Na skutek wydania 20 lutego 2019 r. przez NSA wyroku w sprawie o sygn. akt sygn. akt II GSK 5546/16 oddalającego skargę kasacyjną Spółki, WSA w Warszawie postanowieniem z 17 kwietnia 2019 r. podjął zawieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia została dokonana w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Orzekając w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie wyżej wymienionych ustaw Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W trakcie przeprowadzonego postępowania nie doszło bowiem do naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy – Główny Inspektor Farmaceutyczny - na podstawie art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wygaszenie zezwolenia udzielonego Spółce na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą [...], zlokalizowanej w B. przy ul. W. [...] lok. [...]. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] lipca 2015 r. WIF cofnął Spółce zezwolenie z [...] kwietnia 2011 r. na prowadzenie ww. Apteki. Decyzją z [...] września 2015 r. GIF utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Prawomocnym wyrokiem z 13 maja 2016 r. WSA w Warszawie sygn. akt VI SA/Wa 2874/15 oddalił skargę spółki na tą decyzję. Postanowieniem z [...] września 2016 r. WIF na podstawie art. art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. art. 104 ust. 2b P.f. odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia rzeczonego zezwolenia. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, GIF postanowieniem z [...] marca 2017 r. utrzymał je w mocy. Podstawę prawną kwestionowanej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Tak więc nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wszczęcia postępowania administracyjnego czyli jego wstępnego etapu od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zatem z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2449/13 www.orzeczenia-nsa.pl). Z treści art. 61a § 1 k.p.a., odczytywanej z uwzględnieniem art. 61 § 1 k.p.a. wynika zatem, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydaje się wówczas, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot nie posiadający przymiotu strony (przeszkody natury podmiotowej) bądź też gdy z innych, uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (przeszkody natury przedmiotowej). Przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie istotne jest wystąpienie przesłanki przedmiotowej. Przesłanka ta jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (vide: wyrok SN z 9 września 2015 r., sygn. akt III UK 16/15; wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2691/16; wyrok WSA w Krakowie z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1095/18). W świetle powyższych wywodów – ocenie Sądu - organ zasadnie uznał, że nie było możliwe rozpatrzenie przez WIF w sposób merytoryczny wniosku Spółki z [...] września 2016 r. o wygaszenie udzielonego jej zezwolenia na prowadzenie Apteki, gdyż brak było podstawy materialnoprawnej do wydania rozstrzygnięcia załatwiającego wniesione podanie. Brak stosownych regulacji materialnoprawnych kreujących sprawę administracyjną (przewidujących drogę administracyjną dla załatwienia sprawy) jest bowiem "inną uzasadnioną przyczyną" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., a w konsekwencji uniemożliwiającą wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Przypomnienia również wymaga, że w świetle brzmienia art. art. 104 ust. 2b P.f. jeżeli w wyniku zakończonego postępowania kontrolnego lub administracyjnego zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie; wygaśnięcia nie stwierdza się. Taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ decyzją z [...] lipca 2015 r. WIF cofnął Spółce zezwolenie z [...] kwietnia 2011 r. na prowadzenie rzeczonej apteki. Decyzją z [...] września 2015 r. GIF utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zatem w realiach kontrolowanego postępowania brak było podstawy prawnej do rozpoznania wniosku Spółki i w konsekwencji wygaszenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, bowiem w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja GIF o cofnięciu Spółce zezwolenia na prowadzenie tej Apteki. Innymi słowy, nie istniał w dacie złożenia wniosku przepis prawa materialnego – ustawy Prawo farmaceutyczne, który mógłby posłużyć jako podstawa prawna do stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia – o co wnosiła Spółka- w niniejszej sprawie. Jedynie na marginesie rozważań Sąd zauważa, że w wyniku nowelizacji Prawa farmaceutycznego, która weszła w życie z dniem 12 lipca 2015 r., art. 104 ust. 2a P.f. przewiduje, że w przypadku rezygnacji z prowadzonej działalności zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie podlega wygaśnięciu do czasu zakończenia postępowań kontrolnych lub administracyjnych. Natomiast zgodnie z art. 104 ust. 2b P.f., jeżeli w wyniku zakończonego postępowania kontrolnego lub administracyjnego zachodzą przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie; wygaśnięcia nie stwierdza się. Gdyby zatem racjonalny prawodawca nie chciał uniemożliwić składania wniosków o wygaszenie udzielonego zezwolenia w przypadku stwierdzonego naruszenia prawa przez zezwoleniobiorcę, wówczas nie ustanawiałby swoistego nakazu powstrzymania się od rozpoznania takiego wniosku do czasu wydania merytorycznej decyzji, albowiem zezwoleniobiorca zawsze mógłby, po wszczęciu postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia, wystąpić do organu o jego wygaszenie, co oznaczałoby konieczność umorzenia postępowania o cofnięcie zezwolenia. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zaistnienia bezwzględnej przesłanki do wygaszenia zezwolenia w postaci rezygnacji z prowadzonej działalności oraz utraty tytułu prawnego do pomieszczeń aptek, Sąd uznał je za bezzasadne ponieważ, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a., ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego. Wobec powyższego, w rozpoznawanej sprawie nie zostały naruszone przepisy dotyczące postępowania dowodowego, a swoje rozważania, zasadnie, organy Inspekcji Farmaceutycznej ograniczyły jedynie do kwestii istotnych dla wydania w sprawie rozstrzygnięcia odmawiającego wszczęcia postępowania. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.