VI SA/Wa 1183/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. spec. Patrycja Kumicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi A. F. na uchwałę R. w W. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych w 2019 r. postanawia: odrzucić skargę Rada Powiatu w [...] w uchwale Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. - na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 i 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 z późn. zm.) oraz art 94 ust 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2211 z późn. zm.) po zasięgnięciu opinii Burmistrza [...], wójtów gmin z terenu powiatu [...], Okręgowej Izby Aptekarskiej w [...] i przeprowadzeniu konsultacji społecznych zgodnie z Uchwalą Nr [...] Rady Powiatu w [...] z dnia [...] września 2011 r. w sprawie określenia sposobu konsultowania z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wy mienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowych tych organizacji - określiła rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...] w roku 2019. [...] ("skarżący") zaskarżył ww. uchwałę w części dotyczącej określenia w załączniku "dyżurów nocnych", wskazując: 1. naruszenie art. 94 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r.. poz. 2211) w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez wydanie uchwały bez jakiegokolwiek uzasadnienia, co uniemożliwia jej kontrolę sądową i społeczną pod kątem dostosowania określonego w niej rozkładu godzin pracy ogólnodostępnych aptek w porze nocnej do materialnoprawnej przesłanki zapewnienia dostępności świadczeń farmaceutycznych, której w ocenie skarżącego nie uwzględniono; 2. naruszenie art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523), polegające na sprzecznym z przepisami określeniu daty wejścia uchwały w życie. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o orzeczenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naruszenie interesu prawnego skarżący upatruje w nałożeniu na niego obowiązku dyżurowania nocnego, prowadzącego do nadmiernych obciążeń organizacyjnych i finansowych. Skarżący podniósł, że prowadzi aptekę od 2006 r. Ze względu na brak farmaceutów nie może podjąć się dyżurowania w porze nocnej, na co zwrócił uwagę Rady Powiatu w [...] w ramach prowadzonych konsultacji. Skarżący wskazał, że narzucanie aptekom godzin pracy powinno być proporcjonalne i adekwatne. W niniejszej zaś sprawie nie wiadomo, jakimi kryteriami i względami kierowała się Rada Powiatu w [...] ustalając w załączniku do uchwały godziny pracy aptek. Poza tym w skardze podniesiono, że § 3 zaskarżonej uchwały stanowi, że wchodzi ona w życie z dniem 1 lutego 2019 r. i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zaskarżoną uchwałę ogłoszono w ww. dzienniku w dniu 5 lutego 2019 r. Zgodnie zaś z art. 44 ustawy o samorządzie powiatowym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego oraz wydawania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym publikuje się te akty, określa ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Stosownie do jej art. 4 ust. 1, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy. Art. 5 ustawy dopuszcza, co prawda możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, lecz wyjątkowość tej instytucji wymaga, by prawodawca wyjaśnił, dlaczego w konkretnym przypadku odstąpił od generalnego zakazu retroakcji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że konsultacje społeczne dotyczące projektu zaskarżonej uchwały przeprowadzone zostały zgodnie z zarządzeniem Nr [...] Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2018 r. Projekt uchwały wywieszony został w terminie od 25 października 2018 r. do 2 listopada 2018 r. na stronie internetowej Starostwa Powiatowego w [...] www.[...], w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń urzędu. W tym czasie organizacje i podmioty, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, mogły zgłaszać uwagi i opinie do projektu uchwały w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych na terenie powiatu [...] w roku 2019. Żadna z organizacji i podmiotów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ww. ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie z dnia 24 kwietnia 2003 r. nie zgłosiła uwag do projektu uchwały. Pozytywne opinie do uchwały przesłali zaś Wójtowie oraz Burmistrz [...]. Zastrzeżenia do uchwały wniósł właściciel Apteki przy ul. [...], która do tej pory, jako jedyna apteka na terenie powiatu [...] pełniła dyżur całodobowy. Organ wskazał, że w celu ustalenia rozkładu pracy aptek ogólnodostępnych w roku 2019 - w dniach 28 listopada 2018 r., 17 grudnia 2018 r. oraz 10 stycznia 2019 r. odbyło się spotkanie kierowników/właścicieli aptek mających swoją siedzibę w [...]. Podniósł, że - jak to wynika z załącznika do skarżonej uchwały - Rada Powiatu dokonała w miarę równomiernego rozkładu nocnego dyżurowania na wszystkie apteki, co jest rozwiązaniem zrozumiałym wobec braku zgody wszystkich na sposób podziału dyżurów nocnych. Zauważył, że w ramach obowiązującej procedury rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych powinien być dostosowany do potrzeb ludności i zapewniać dostępność świadczeń również w porze nocnej, w niedzielę, święta i inne dni wolne od pracy, a rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych na danym terenie określa, w drodze uchwały, rada powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin z terenu powiatu i samorządu aptekarskiego. Tak zdefiniowana procedura nie wskazuje na ustalanie rozkładu pracy aptek według kryterium, jakim jest możliwość spełnienia wymogów pracy apteki z wymogami wynikającymi z przepisów prawa farmaceutycznego oraz prawa pracy. Nie jest więc badana okoliczność czy braki kadrowe mają charakter czasowy czy trwały oraz w jaki sposób oddziałują one na bieżące funkcjonowanie danej apteki Organ wskazał przy tym, że prowadzenie pewnych rodzajów działalności gospodarczej wymaga spełnienia określonych wymogów także w zakresie zatrudniania pracowników z określonym wykształceniem czy zatrudniania takich osób, które posiadają określone uprawnienia. Decydując się na prowadzenie takiej działalności gospodarczej należy spełniać wszelkie wymogi jakie stawia ustawodawca. Organ odniósł się także do twierdzenia pełnomocnika skarżącego, że brak uchwały uniemożliwia jej merytoryczną kontrolę. Wskazał że, uchwała rady powiatu w sprawie określenia rozkładu godzin pracy aptek ogólnodostępnych ma na celu wyłącznie zagwarantowanie możliwie najszerszą i ciągłą dostępność do usług świadczonych przez apteki, nie zaś weryfikację tego czy którakolwiek z aptek mogłaby nie pełnić dyżurów nocnych. W tym zakresie swoistym, ale jednak uzasadnieniem takiej uchwały jest załącznik do niej określający rozkład godzin pracy aptek ogólnodostępnych. Zawarte w nim dane wskazujące na to, która z aptek (ze wskazaniem jej umiejscowienia) będzie otwarta lub będzie pełnić dyżur, zawiera wystarczająco dużo danych dla możliwości weryfikacji spełnienia takiego kryterium. Odnosząc się zaś do zarzutu wskazanego w pkt 2 skargi organ wskazał, że zaskarżona uchwała jako przyznająca swego rodzaju uprawnienia dla mieszkańców Powiatu [...], zgodnie z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, mogła wejść w życie z mocą wsteczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."). W przypadku skargi na uchwałę lub inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego podstawa zaskarżenia określona w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. jest merytorycznie powiązana z treścią przepisu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995). W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w przypadku skargi na uchwałę organu jednostki samorządu (Rady Powiatu w [...]) kontrolą sądu objęte są dwie kwestie, tj. po pierwsze naruszenie interesu prawnego skarżącego wskutek wydania uchwały z naruszeniem prawa, jako że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964), po drugie zgodność samej zaskarżonej uchwały z prawem. Zbadaniu w pierwszej kolejności podlegała więc legitymacja skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Dopiero bowiem stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. W kontekście powyższego na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, ONSA z 1996r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). W niniejszej sprawie - zdaniem Sądu - strona skarżąca nie wykazała, aby doszło do naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. Do skargi nie dołączono bowiem dowodu, że skarżący jest właścicielem apteki, wymienionej w załączniku do zaskarżonej uchwały. W tym zakresie w skardze wskazano jednie, że prowadzi on od 2006 r. aptekę ogólnodostępną w [...] i odesłano do załącznika do uchwały ("vide załącznik do uchwały"). Na podstawie samej treści skargi trudno jednak połączyć osobę skarżącego z jedną z aptek wymienionych w załączniku do zaskarżonej uchwały. W skardze nie podano nawet nazwy apteki, którą ma on prowadzić, nie dołączono także dokumentu (np. zezwolenia wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego na prowadzenie apteki, zgodnie bowiem z art. 99 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia) który pozwoliłby na dokonanie prawnie doniosłych ustaleń w sprawie. Podkreślić należy, że art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie zawiera instytucji skargi powszechnej, przysługującej każdemu mieszkańcowi danego powiatu. Przepis ten reguluje prawo do wniesienia skargi tylko wtedy, gdy ustawowo chroniony interes danej osoby zostaje naruszony podjętym przez organ powiatu aktem z zakresu administracji publicznej. Istotnym jest przede wszystkim to, że to sam skarżący musi wskazać dowody przemawiające za naruszeniem tych uprawnień, które są chronione ustawowo. Przypomnieć należy, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym skarżący reprezentowany był przez profesjonalnego pełnomocnika, który zna zasady postępowania obowiązujące przy wnoszeniu skargi na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Podsumowując, z uwagi na fakt, że dopiero wykazanie interesu prawnego lub uprawnienia i jego naruszenia można uznać za przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uzasadniającą jej merytoryczne rozpoznanie, a skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tych warunków, Sąd zwolniony był od dokonania pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu. Zgodnie z treścią obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. przepisu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § pkt 5 i 6 nie zostały naruszone, stosownie do wymagań przepisu szczególnego, to sąd skargę odrzuca. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.