VI SA/Wa 1203/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2014 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 10 189 (dziesięć tysięcy sto osiemdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) uchyliło decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2013 r. w części pkt 1.4. załącznika nr 2 do decyzji (dot. obowiązku utrzymania czystości, porządku i bezpieczeństwa w obszarze całego przejścia), a w pozostałej części utrzymało ją w mocy. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260), dalej u.d.p. Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] marca 2013 r. skarżąca P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich (dalej ZDM) o wydanie jej zezwolenia na zajęcia pasa drogowego pod pawilony handlowo-usługowe w obszarze przejść podziemnych zlokalizowanych w pasie drogowym pod Al. N. przy ul. W. o pow. 1009 m2 oraz pod ul. W. i ul. M. o pow. 440 m2. Wskazała przy tym okres od 1 kwietnia 2013 r. do 31 lipca 2013 r. i podała, że zajęcie to będzie na cele prowadzenia działalności gospodarczo-handlowej i usługowej, jak dotychczas miało to miejsce czyli w formie targowiska. Prezydent W. w pkt 1 decyzji z [...] lipca 2013 r. zezwolił P. Sp. z o.o. z siedzibą w W.e na zajęcie w okresie od 1 kwietnia 2013 r. do 31 lipca 2013 r. pasa drogowego w obszarze przejść podziemnych zlokalizowanych w pasie drogowym drogi krajowej ul. W. oraz al. A. w rejonie al. N. o pow. 1009 m2, a także drogi wojewódzkiej ul. W. w rejonie ul. M. o pow. 440 m2 pod pawilony handlowo-usługowe. W pkt 2- 4 tej decyzji organ ustalił warunki zajęcia ww. pasów, w tym także rodzajów działań niedozwolonych. W pkt 5-6 decyzji wskazał zaś opłaty za ww. zajecie pasa drogowego oraz warunki ich uiszczania. Opłata ta została ustalona z uwzględnieniem podwyżki stawek wynikającej z uchwały nr LIX/1661/2013 Rady m. st. Warszawy z dnia 20 czerwca 2013 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 7291), w brzmieniu obowiązującym od dnia 12 lipca 2013- r. Oznacza to, że co do każdej lokalizacji przyjęto dwie stawki, a mianowicie; za okres od 1 kwietnia 2013 do 11 lipca 2013 r. (stawka 1,80 zł za ul.W. /A., stawka 1,30 za ul. W.), natomiast za okres od 12 lipca 2013 r. do 31 lipca 2013 r. odpowiednio stawkę wyższą 2,00 zł i 1,50 zł. Ogółem opłata ta wyniosła 297 156,40 zł. Skarżąca w terminie złożyła od ww. decyzji odwołanie, w którym zakwestionowała pkt 4-6 ww. decyzji. Wniosła o: 1. uchylenie decyzji w punkcie 4 rozstrzygnięcia, w części dotyczącej warunków zajęcia pasa drogowego (załącznik nr 2) poprzez orzeczenie zwrotu co najmniej 50% kosztów ponoszonych przez nią na utrzymanie czystości i porządku w ogólnodostępnej pozostałej części powierzchni komunikacyjnej przejścia podziemnego (nie wykorzystywanej przez nią); 2. uchylenie decyzji w punkcie 5 i 6 rozstrzygnięcia, ustalającej opłaty i sposób wniesienia opłaty oraz rozstrzygniecie, co do istoty sprawy albo 3. uchylenie decyzji w zaskarżonej części i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzuciła, że nieprawidłowo określa lokalizację targowiska (90% przejścia podziemnego leży w obszarze drogi wojewódzkiej - Al. N.), błędnie określa cel zajęcia, uwzględnia zastosowanie niewłaściwych - zawyżonych stawek za zajęcie pasa drogowego (skarżąca domagała się stawek właściwych dla zorganizowanych targowisk). Ponadto nałożony został obowiązek utrzymania porządku i czystości na całym obszarze przejścia - co przecież należy do zarządcy drogi. Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 61 k.p.a. - rozstrzygnął poza granicami jej wniosek oraz art. 107 § 3 k.p.a. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że uchwała nr XXXI/666/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 17 marca 2011 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 148, poz. 3717), w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 kwietnia 2011 r. (a wprowadzonym uchwałą nr XU/200/2011 Rady m. st. Warszawy z dnia 17 marca 2011 r., zmieniającą uchwałę w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 54, poz. 1774), w zakresie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego przewiduje następujące możliwości zaklasyfikowania obiektów handlowych: • kioski i pawilony: handlowe, usługowe, wystawowe i ekspozycyjne w przejściach podziemnych (poz. 2b załącznika nr 1 do uchwały nr XII/200/2011) - taką klasyfikację i stawkę zastosował Prezydent; • zorganizowane targowiska w przejściach podziemnych (poz. 9b załącznika nr 2 do uchwały nr XII/200/2011) - o taką klasyfikację i stawkę wnioskowała skarżąca. SKO wyjaśniło, że dotychczas w praktyce przyjmowano, że zorganizowane targowisko to takie targowisko, które stanowi pewną całość funkcjonalną, na którą składa się: powierzchnia handlowa (przynależna do każdego stoiska z osobna), powierzchnia komunikacyjna (przeznaczona dla wszystkich użytkowników w tym klientów targowiska) oraz elementy zorganizowania targowiska jako całości (np. ogrodzenie, wspólne oświetlenie, wspólne zasilanie energią wspólne toalety). Tego typu teren może być klasyfikowany według załącznika nr 2 do uchwały nr XD/200/2011 - zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p.). Z kolei o ile obszar handlowy składa się z kilku (kilkunastu lub kilkudziesięciu) odrębnych pawilonów handlowych, ale nie posiada dwóch pozostałych wyżej opisanych elementów (obszar komunikacyjny przynależny wyłącznie targowisku oraz elementy wspólnej organizacji przedsięwzięcia), to nie może być mowy o "zorganizowanym targowisku". Uznano zatem, że takie obiekty winny być klasyfikowane wg załącznika nr 1 do uchwały nr XII/200/2011 - pas drogowy zajęty przez rzut poziomu obiektu budowalnego niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego lub gospodarki drogowej (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Dodatkowo SKO wskazało, że struktura pawilonów handlowych w przejściu podziemnym przy ul. W./M. przeczy tezie, iż jest to zorganizowane targowisko. Zarówno bowiem mapa geodezyjna terenu, jak i wygląd samego przejścia wskazują zdaniem organu, iż część obiektów handlowych - tych posadowionych w ciągu komunikacyjnym prostopadłym do ul. W. (Al. S.) jest usytuowana w odrębnych pomieszczeniach, stworzonych już podczas budowy przejścia, inaczej mówiąc pawilony te istnieją od początku w miejscu do tego przeznaczonym, a nie stanowią zajęcia terenu uprzednio stanowiącego część komunikacyjną przejścia podziemnego. SKO przyjęło więc, że każdy taki pawilon może funkcjonować samodzielnie (posiada swoje zasilanie, może być osobno zamykany i otwierany, posiada wewnętrzną przestrzeń komunikacyjną dla klientów), toteż trudno mówić o tym, iż taki obiekt wchodzi w skład zorganizowanego targowiska. W związku z powyższym za niedopuszczalne SKO uznało nałożenie na skarżącą w załączniku nr 2 do decyzji - punkcie 1.4, obowiązku utrzymania czystości, porządku i bezpieczeństwa w obszarze całego przejścia (gdy udostępnia się jedynie jego część), gdyż nałożenia takiego obowiązku nie przewiduje ustawa o drogach publicznych. SKO odwołując się do § 9 rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) uznało, że niezależnie od tego czy większa część przejścia podziemnego leży w obszarze drogi wojewódzkiej (al. N.), czy też dróg krajowych, obszar przecinania się obydwu dróg należy do obydwu dróg krajowych (ul. W. i al. A.). Okoliczność ta wynika dla niego jasno z załączonej do akt elektronicznej mapy terenu, na której granice pasów drogowych oznaczono stosownymi (brązowymi) liniami. Odnośnie terminu wniesienia przez skarżącą opłaty (14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna) organ wskazał, że taki wprost wynika z art. 40 ust. 13 u.d.p., a zatem zapis punktu 6 decyzji, co prawda zbędny (bo wynikający z przepisu prawa), to jednak prawa nie narusza. Skarżąca niezgadzając się z decyzją SKO w terminie zaskarżyła ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając: 1. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 20 pkt 4 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. polegającą na tym, że SKO uchyliło obowiązek pełnego utrzymania kosztów ogólnodostępnej części przejścia podziemnego, nie orzekając jednocześnie merytorycznie co dalej, a orzeczenie to narusza konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne; 2. art. 7, art. 77, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a przede wszystkim nie rozpatrzenie zarzutów podnoszonych w odwołaniu - nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy; 3. art. 5, art. 6, art. 6a, art. 20 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.d.p. poprzez ich pominięcie oraz ich nie zastosowanie; 4. błędne zastosowanie § 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz.454). Mając na uwadze powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej zaliczenia wskazanych pasów drogowych - przejść podziemnych, do właściwej kategorii dróg, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Zdaniem strony skarżącej SKO pominął okoliczność, że do zarządcy drogi zgodnie z art. 20 pkt 4 u.d.p. należy utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, to jest ponoszenie kosztów zużycia energii elektrycznej dotyczącej oświetlenia ogólnodostępnej części powierzchni komunikacyjnej przejść podziemnych i utrzymania czystości, porządku na schodach i klatkach schodowych i dbać o ich czystość i bezpieczeństwo. Zdaniem skarżącej samo uchylenie decyzji w tej części nie jest orzeczeniem zgodnym z ustawą o drogach publicznych i wskazała, że organ mógł postąpić w tej kwestii tak jak prawidłowo orzekł o zwrocie opłat za energię elektryczną - pkt 1.17 załącznika nr 2 do decyzji. Za nieuzasadnione skarżąca uznała powoływanie się przez SKO na brzmienie § 9 ww. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., "które mocą swojego urzędu" dokonało ustalenia kategoryzacji drogi jako organ nieuprawniony, w sytuacji braku wskazania odpowiedniego dokumentu, tytułu prawnego, naniesienia linii granicznych pasa drogowego - art. 4 pkt 1 u.d.p., wymaganego przez przepis § 10 i § 11 cyt. rozporządzenia (§ 11 ust. 1 pkt 1b). Powołany przez SKO § 9 dotyczy podziału działek ewidencyjnych przez drogi wyższych kategorii w przypadku prawidłowego ich ujawnienia w ewidencji gruntów. Skarżąca przypomniała przy tym, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny, trwały zarząd gruntami w pasie drogowym - art. 22 ust. 1 u.d.p., wykazany w ewidencji gruntów i uwidocznionych na opracowaniach kartograficznych zgodnych z brzmieniem art. 4 ust. 1e ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287, ze zm.). Takiego zgodnego z prawem dokumentu Prezydent nie załączył, a dodatkowa narysował w dowolnym dla siebie miejscu kilka kolorowych kresek na elektronicznej mapie terenu twierdząc, że są to linie rozgraniczające spornych dróg, natomiast organ II instancji nie dokonał oceny ich wiarygodności zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi. Wobec tego jej zdaniem powoływanie się przez SKO na elektroniczną mapę terenu było rażąco sprzeczne z § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), gdyż ustawodawca zawęża do "szczegółowego planu sytuacyjnego" w odpowiedniej skali. Zatem brak ustalenia właściwej kategorii drogi nie mogło być podstawą do określenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego we wskazanych przejściach podziemnych. Skarżąca stwierdziła, że SKO nie wyjaśnił i nie uzasadnił, dlaczego przyjął zawyżone stawki opłat za również zawyżone kategorie dróg (nie ustalił ich kategorii), oraz to, że pawilony tworzą i stanowią zorganizowane targowisko, funkcjonujące już ponad 20 lat, za które Prezydent pobiera opłaty targowe. Na dowód przedłożyła pisma Urzędu W. z lutego i kwietnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. W dniu 10 października 2014 r. na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie skarżąca przedłożyła decyzję SKO nr [...] z [...] stycznia 2012 r., z której wynika, że organy wcześniej zaliczały przedmiotowe pawilony handlowe do kategorii targowisk. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności wypada zauważyć , że rację ma skarżąca, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności nie wyjaśniono wszystkich okoliczności dotyczących kategorii dróg, w pasie których są zlokalizowane pawilony handlowe należące do skarżącej. Z decyzji Prezydenta W. wynika, że przejście podziemne przy ul. W./al. A. znajduje się w pasie drogi krajowej nr [...]. Ilustracją powyższej okoliczności miał być szczegółowy plan sytuacyjny z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi pasa drogowego poszczególnych ulic oraz wyrysowanym obszarem przejść podziemnych. Jednakże plan ten nie odzwierciedla w sposób czytelny położenia przejść podziemnych zlokalizowanych w pasie drogowym drogi krajowej ul. W. oraz al. A. w rejonie al. N. o pow. 1009 m2. Przede wszystkim z dokumentu tego nie wynika, w którym miejscu znajdują się pawilony handlowe należące do skarżącej. Kwestia ta jest nader istotna bowiem w decyzji pierwszoinstancyjnej przyjęto, że al. N. zalicza się do dróg powiatowych oraz przejście podziemne, gdzie usytuowane są pawilony handlowe skarżącej "nie znajduje się w jej liniach rozgraniczających pasa drogowego". Natomiast w uzasadnieniu decyzji SKO wskazano, że "niezależnie od tego czy większa część przejścia podziemnego leży w obszarze drogi wojewódzkiej (al. N.), czy też dróg krajowych, obszar przecinania się obydwu dróg należy do obydwu dróg krajowych (ul. W. i al. A.). Okoliczność ta wynika dla niego jasno z załączonej do akt elektronicznej mapy terenu, na której granice pasów drogowych oznaczono stosownymi (brązowymi) liniami". Z kolei, zdaniem skarżącej - wyrażonym w odwołaniu, pawilony znajdują się w większości na obszarze drogi wojewódzkiej - al. N. W związku z wskazanymi wyżej wątpliwościami Sąd zauważa, że ustalenie dokładnych granic pasa drogowego należy do organu administracji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że nie jest wystarczające "przedstawienie planu działki geodezyjnej nr A z zaznaczonymi granicami geodezyjnymi, w sytuacji gdzie zbiegają się dwie drogi publiczne krajowa i lokalna, do których przylega pas drogowy, który stanowi działka geodezyjna nr A. Niezbędne jest wyjaśnienie w sposób niebudzący wątpliwości rozgraniczenia pasa drogowego drogi krajowej od pasa drogowego drogi lokalnej, co może nastąpić jedynie tylko na podstawie miarodajnych szczegółowych planów geodezyjnych tych dróg z wyraźnym wskazaniem linii granicznych ich pasów drogowych" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 171/08, Lex nr 522456, z 2 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 316/10 Lex nr 1080103). Dlatego też, w ocenie Sądu, załączony do decyzji pierwszoinstancyjnej "plan sytuacyjny" nazwany przez SKO "elektroniczną mapą terenu", nie może być uznany za wiarygodny dokument obrazujący lokalizację ww. pawilonów handlowych w pasie drogowym. Ustosunkowując się natomiast do wskazanych w decyzji SKO zasad ustalenia kategorii drogi w wypadku przecinania się dróg krajowych różnych kategorii podkreślić trzeba, że znajdujące się w decyzjach wyjaśnienia nie są wystarczające. Powołany przez SKO przepis § 9 ust. 3 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, a stanowiący, że w razie wzajemnego przecinania się dróg publicznych, drogi wyższej kategorii dzielą drogi niższej kategorii wybudowane na powierzchni gruntu na odrębne działki ewidencyjne, nie oznacza, iż droga wojewódzka staje się automatycznie drogą krajową. W tym miejscu wypada przywołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wypowiadając się w podobnej sprawie uznał, że każdą z przecinających się dróg należy traktować zgodnie z jej kategorią i stosownie do tych ustaleń określać właściwą opłatę za zajęcie pasa drogowego (sygn. akt VI SA/Wa 480/06, Lex nr 235305). Po trzecie, w niniejszej sprawie uszło uwadze organów rozpoznających wniosek skarżącej z [...] marca 2013 r., że wniosek ten nie został rozpoznany w ustawowym dwumiesięcznym terminie z art. 35 k.p.a. (zatem najpóźniej do 4 maja 2013 r.), a w międzyczasie stawki opłat za zajęcie pasa drogowego uległy podwyższeniu. Podwyższenie stawek nastąpiło na mocy uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 20 czerwca 2013 r. nr LIX/1661/2013 w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 7291), obowiązującej od dnia 12 lipca 2013 r., a zatem już po złożeniu ww. wniosku oraz po upływie ustawowego terminu do jego załatwienia. Sąd zauważa zatem, że zastosowanie wobec skarżącej nowego prawa wprowadzającego wyższe stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, w sytuacji braku stosownych przepisów przejściowych, stanowiło naruszenie zasady tempus regit actum. Uzupełniająco trzeba też podnieść i to, że jak wynika ze stanowiska skarżącej oraz załączonych do skargi dokumentów oraz złożonej na rozprawie decyzji SKO z [...] stycznia 2012 r., dotyczącej tych samych pawilonów handlowych dotychczasowe stawki opłat za zajęcie spornych pasów drogowych były pobierane od skarżącej jak za targowisko. Wobec powyższego w zaskarżonych decyzjach brak jest wystarczających wyjaśnień organów co do zmiany kwalifikacji prawnej odnośnie tych pawilonów handlowych. Oceniając te działania organ trzeba mieć na uwadze, że wahania poglądów prawnych, wyrażanych w decyzjach organu administracji publicznej, kierowanych do tego samego podmiotu oraz na tle takich samych stanów faktycznych i tożsamej podstawie prawnej, mogą być uznane za naruszenie zasady z art. 8 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2539/10, Lex nr 1145614). Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na zaistniałe naruszenia przepisu art.138 § 1 k.p.a. przez organ drugiej instancji. Obecnie nie budzi już wątpliwości, w związku z nowym brzmieniem art. 138 § 1 pkt 2 in fine, że dopuszczalne jest umorzenie postępowania administracyjnego w pierwszej instancji w całości lub w części w rezultacie uchylenia zaskarżonej decyzji. ( por. Andrzej Wróbel, komentarz. LEX/el. 2014). Tymczasem SKO uchylając decyzję Prezydenta W. z [...] lipca 2013 r. w części pkt 1.4. załącznika nr 2 do decyzji (dot. obowiązku utrzymania czystości, porządku i bezpieczeństwa w obszarze całego przejścia) nie orzekło o umorzeniu postępowania administracyjnego w uchylonej części. Reasumując dotychczasowe rozważania Sąd doszedł do przekonania, że wskazane wyżej niejasności, uchybienia proceduralne, brak kompletnego materiału dowodowego i naruszenie zasady tempus regit actum stwarzają konieczność uchylenia zaskarżonych orzeczeń. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wszystkie wskazane wyżej uchybienia w szczególności jednoznacznie ustali, do którego pasa drogowego należą przedmiotowe pawilony handlowe zlokalizowane w rejonie al. N. Wydając rozstrzygnięcie organ będzie miał na względzie konieczność opracowania dokładnej mapy obejmującej plany geodezyjne tych dróg z wyraźnym wskazaniem linii granicznych ich pasów drogowych uwzględniającej jednocześnie położenie poszczególnych pawilonów. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia organu drugiej instancji są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę wskazane uchybienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a - orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcia w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł odpowiednio na art. 152 i art. 200 p.p.s.a.