VI SA/Wa 1204/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2011 r. sprawy ze skargi M. S. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] lutego 2011 r. bez numeru w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz utrzymanej nią w mocy uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w [...] z dnia [...] października 2010 r.; 2. stwierdza, że uchwały o których mowa w punkcie 1, nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącej M. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2011 Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, po rozpatrzeniu odwołania M. S. od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w B. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich – utrzymało w mocy w/w uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w B. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca M. S. przystąpiła z dniu [...] grudnia 2009 r. i w dniu [...] września 2010 r. do egzaminu adwokackiego organizowanego przez ORA w B., lecz zarówno w pierwszym, jak i w poprawkowym terminie osiągnęła wynik negatywny. Uchwałą z dnia [...] października 2010 r. Okręgowa Rada Adwokacka w B. - działając na podstawie art. 44 ust. 1 w zw. z art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188) - skreśliła skarżącą M. S. z listy aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w B. W uzasadnieniu uchwały ORA w B., powołując się na w/w przepisy ustawy – stwierdziła, że wykonuje swoje ustawowe uprawnienia, gdyż w związku z uzyskaniem przez skarżącą negatywnego wyniku z egzaminu adwokackiego w pierwszym terminie oraz terminie poprawkowym zachodzi podstawa do skreślenia skarżącej z listy aplikantów adwokackich. Skarżąca w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r. złożyła odwołanie od ww. uchwały ORA w B. do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Wnosząc o uchylenie spornej uchwały ORA, skarżąca zarzuciła naruszenie: - przepisu art. 76 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, albowiem przepis ten dotyczy skracania okresu aplikacji adwokackiej, co w konsekwencji oznacza, że nie może być podstawą skreślenia z listy aplikantów; - przepisu art. 79 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze – poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; strona wskazała, że w świetle tego przepisu aplikant adwokacki może być skreślony z listy, jeżeli nie przystąpi bez usprawiedliwionej przyczyny do egzaminu adwokackiego w terminie 3 miesięcy od zakończenia aplikacji, lub do egzaminu poprawkowego. Skarżąca stwierdziła, że skoro przystąpiła do egzaminu w obydwu terminach, nie występują w jej przypadku przesłanki skreślenia również na tej podstawie. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] lutego 2011 utrzymało w mocy w/w uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w B. z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy aplikantów adwokackich. W uzasadnieniu uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej stwierdziło, że aczkolwiek aktualnie obowiązujące unormowania ustawy - Prawo o adwokaturze nie zawierają expressis verbis przepisu nakazującego skreślenie aplikanta adwokackiego z listy po ukończeniu przez niego aplikacji (i ewentualnym niezdaniu egzaminu adwokackiego), to całość regulacji prawnych dotyczących systemu aplikacji adwokackiej uprawnia do podjęcia uchwały w takiej treści, jak zaskarżone rozstrzygnięcie ORA w B. Prezydium NRA wskazało, że okres trwania aplikacji określa art. 76 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze, zaś po jej odbyciu aplikant ma prawo uzyskać stosowne zaświadczenie (art. 76 ust 2 cyt. ustawy). Organ odwoławczy podniósł, że wraz z ukończeniem aplikacji aplikant traci swój status, a zarazem nabywa uprawnienia do przystąpienia do egzaminu adwokackiego. W razie jego pomyślnego zdania, były aplikant może ubiegać się o wpis na listę adwokatów. Prezydium NRA stanęło na stanowisku, że skreślenie aplikanta po ukończeniu przez niego aplikacji jest czynnością techniczną i nie wymaga podejmowania uchwały przez ORA, jednak nawet w przypadku nadania tej czynności formy uchwały dochodzi jedynie do pewnego superfluum, co samo przez się nie stanowi o wadliwości uchwały. Prezydium NRA wskazało, że skarżąca ukończyła aplikację adwokacką i przystąpiła do egzaminu adwokackiego, którego nie zdała. Zdaniem organu, okoliczność ta nie stanowi warunku sine qua non skreślenia z listy aplikantów, albowiem przesądzające znaczenie ma fakt upływu okresu aplikacji. Ten fakt, zdaniem Prezydium NRA, samoistnie przesądza o utracie przez skarżącą statusu aplikanta poprzez dokonanie stosownego skreślenia. Zdaniem organu odwoławczego, przywołana przez ORA w B. podstawa prawna (art. 76 ust. 2 ustawy) wskazuje, że czynnością, zamykającą cykl aplikacji adwokackiej, jest wydanie zaświadczenia o jej odbyciu. W ocenie Prezydium NRA po tym momencie osoba legitymująca się zaświadczeniem przestaje być aplikantem. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty strony skarżącej nie mogą być zatem uznane za uzasadnione, albowiem skarżąca utraciła status aplikantki (i to bez względu na wynik egzaminu adwokackiego i sposób rozstrzygnięcia jej odwołania od decyzji Komisji Egzaminacyjnej). Na marginesie Prezydium NRA zauważyło, że skarżąca, kwestionując trafność podstawy prawnej uchwały ORA - odwołała się do przepisów ustawy – Prawo o adwokaturze w wersji już nieobowiązującej, cytując kolejne artykuły według nieaktualnej numeracji. W dniu [...] kwietnia 2011 r. skarżąca M. S., działając za pośrednictwem organu odwoławczego, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] lutego 2011 r. Wnosząc o uchylenie w całości spornej uchwały Prezydium NRA oraz poprzedzającej ją uchwały ORA w B., skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze – poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że nie zgadza się z twierdzeniami Prezydium NRA, iż zakończenie aplikacji i wydanie zaświadczenia o jej ukończeniu stanowi podstawę do skreślenia z listy aplikantów. Zdaniem skarżącej, gdyby podzielić argumentację Prezydium NRA w tym zakresie, to skarżącą należało skreślić z listy aplikantów w listopadzie 2009 r. przed przystąpieniem do pierwszego egzaminu adwokackiego, a czynności dokonane przez skarżąca przed sądami i organami wymiaru sprawiedliwości należałoby uznać za nieważne. W konsekwencji, zdaniem strony skarżącej, należałoby stwierdzić nieważność wszystkich postępowań, w których uczestniczyła nie tylko skarżąca, lecz także aplikanci adwokaccy, którzy znajdowali się w tej samej sytuacji prawnej, co skarżąca. Według strony skarżącej, nie do przyjęcia jest wykładnia dokonana przez Prezydium NRA, z której wynika, iż regulowanie tak ważnej kwestii, jak status osoby występującej w charakterze profesjonalnego pełnomocnika (albowiem aplikant wstępuje do sprawy w zastępstwie adwokata z wszystkimi tego faktu konsekwencjami), wolą ustawodawcy zostało uregulowane w sposób dorozumiany - poprzez pryzmat całości ustawy. Zdaniem skarżącej, status aplikanta, sposób uzyskiwania poszczególnych uprawnień, sposób i przyczyny pozbawienia tego statusu - został uregulowany w ustawie - Prawo o adwokaturze wprost. W tej sytuacji, zdaniem strony, inna wykładnia przepisów określających pozycję i uprawnienia osób odbywających aplikację adwokacką nie jest dopuszczalna. W konsekwencji nieuzasadnionym jest twierdzenie Prezydium NRA, iż ustawodawca tak ważne kwestie uregulował w sposób dorozumiany. Skarżąca wskazała ponadto, powołując się na treść przepisu art. 75 ustawy - Prawo o adwokaturze, że skoro wpisu na listę dokonuje się w drodze uchwały, to również skreślenia z tejże listy należy dokonać tylko w drodze uchwały. Jednocześnie skarżąca uznała, że nie można zgodzić się z argumentacją Prezydium NRA, iż skreślenie z listy aplikantów stanowi jedynie czynność techniczną. W jej ocenie, skreślenie z listy aplikantów traktowane jest w praktyce jako czynność prawotwórcza, nie zaś jako czynność techniczna. Zdaniem strony, poprzez skreślenie z listy aplikantów pozbawiono skarżącą statusu aplikanta i prawa występowania przed sądami i innymi organami wymiaru sprawiedliwości. Strona podniosła, że do chwili dokonania skreślenia jej z listy aplikantów, zastępowała adwokatów w ich czynnościach - pomimo upływu okresu aplikacji oraz pomimo dwukrotnego wydania skarżącej przez ORA w B. zaświadczenia o ukończeniu tejże aplikacji. W odpowiedzi na skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na przepisy art. 76 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o adwokaturze, stwierdził, iż czynnością zamykającą cykl aplikacji adwokackiej jest wydanie zaświadczenia o jej odbyciu. Po tym okresie osoba legitymująca się zaświadczeniem przestaje być aplikantem. Prezydium NRA stwierdziło, że przesądzający o utracie statusu aplikanta jest zatem fakt ukończenia aplikacji. Zdaniem Prezydium NRA, pomimo licznych trudności interpretacyjnych powstałych na gruncie stosowania ustawy - Prawo o adwokaturze w obecnym brzmieniu, należy jednak uznać, że zarówno analiza całej ustawy, jak i całości regulacji prawnych dotyczących systemu aplikacji adwokackiej jednoznacznie wskazuje na intencje ustawodawcy odnośnie utraty statusu aplikanta adwokackiego po ukończeniu aplikacji. Według organu aplikacja adwokacka oznacza okres, w którym dana osoba odbywa szkolenie zawodowe i w trakcie którego to okresu, z racji posiadania statusu aplikanta adwokackiego, osobie tej przysługują określone w ustawie uprawnienia - w tym prawo zastępowania adwokatów przed sądami, organami ścigania i organami administracji w zakresie określonym w art. 77 cyt. ustawy oraz możliwość przystąpienia do egzaminu zawodowego - po zakończeniu szkolenia i otrzymania zaświadczenia. Według Prezydium NRA, po ukończeniu szkolenia zawodowego i otrzymania zaświadczenia, okres aplikacji się kończy a aplikant traci swój status, nabywając uprawnienia do przystąpienia do egzaminu adwokackiego. Zdaniem organu odwoławczego, na powyższe wskazuje choćby brzmienie art. art. 77b ustawy – Prawo o adwokaturze, który przewiduje, iż do egzaminu adwokackiego może przystąpić osoba (a nie aplikant), która odbyła aplikację adwokacka i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu (a także osoba, o której mowa w art. 66 ust. 2). Z uwagi na powyższe, zdaniem Prezydium NRA, niezasadny jest zarzut skarżącej, iż zakończenie aplikacji i wydanie zaświadczenia nie jest podstawą do skreślenia z listy aplikantów. Według organu, owo skreślenie jest czynnością techniczną i nie wymaga uchwały - nawet jednak w przypadku podjęcia uchwały nie przesądza to o jej wadliwości. Na marginesie organ zauważył, że umieszczenie expressis verbis w ustawie - Prawo o adwokaturze, iż wpis na listę aplikantów adwokackich dokonywany jest uchwałą wynika choćby z faktu, iż samo zdanie egzaminu na aplikację nie przesądza o zostaniu aplikantem adwokackim, albowiem wpis na listę uzależniony jest m.in. od złożenia wniosku przez zainteresowanego - na co osoba, która zdała egzamin konkursowy ma zgodnie z regulacją ustawową dwa lata. W piśmie procesowym z dnia [...] września 2011 r. wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze, dodatkowo wskazała, że również z unormowań uchwały Nr [...]Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2010 r. w sprawie legitymacji adwokackich, regulujących kwestie dotyczące legitymacji aplikanta adwokackiego - wynika, że status aplikanta adwokackiego przysługuje przez okres dłuższy niż odbywanie aplikacji. Dowodzi to, zdaniem skarżącej, że wykładnia dokonana przez stronę jest prawidłowa, a więc ukończenie aplikacji nie jest równoznaczne z utratą statusu aplikanta. Ponadto skarżąca podniosła, że pomimo złożenia czterech wniosków o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji, nie otrzymała nie tylko żadnego zaświadczenia, lecz nawet odpowiedzi na złożone wnioski. Strona wskazała, że podobnie potraktowano jej wnioski o wymianę legitymacji aplikanta. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 11 października 2011 r. pełnomocnik Prezydium NRA, podtrzymując stanowisko organu, wniósł o oddalenie skargi, jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej oraz utrzymana nią w mocy uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w B. z dnia [...] października 2010 r. naruszają prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po przeprowadzeniu oceny legalności obu spornych uchwał organów samorządu adwokackiego wydanych w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy aplikantów adwokackich - uznał, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej i jako takie są nieważne, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest niewątpliwie zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje szereg etapów, w tym m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Ustalenie to jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Przyjmując, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 k.p.a., lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2002 r., sygn. akt V SA 1241/01 ("Biuletyn Skarbowy" 2002/5/31), stwierdził, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji, o których mowa w art. 104 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy forma taka wynika z przepisów prawa materialnego. Z przeglądu orzecznictwa wynika, iż z decyzją wydaną bez podstawy prawnej mamy do czynienia w przypadku, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (vide: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 725; tak również: M. Jaśkowska /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2000 r.; tak również m.in. /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przypadki braku podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce m.in., gdy obowiązek, uprawnienie, inny skutek prawny powstaje z mocy samego prawa, a do jego wykonania albo trzeba zastosować przepisy o postępowaniu egzekucyjnym, albo też egzekucja będzie zbędna, gdy prawo nie wymaga określenia albo ustalenia praw lub obowiązków w drodze decyzji, gdy brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę do załatwienia sprawy w drodze decyzji, czy też gdy decyzja została wydana w sferze stosunków cywilno-prawnych niepodlegających orzecznictwu administracyjnemu, gdy wydanie decyzji oparte zostało na przepisach prawnych odnoszących się do zupełnie odmiennych stanów faktycznych, albo gdy decyzja oparta została na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał (tak: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 724; tak również m.in. /w:/ wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 556/00 oraz wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 275/00). Analizując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej oraz Okręgowej Rady Adwokackiej w B., należy zauważyć, iż sporne uchwały organów obu instancji wydane zostały na podstawie przepisów art. 76 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982r. - Prawo o adwokaturze. Przepis art. 76 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze stanowi, że aplikacja adwokacka rozpoczyna się dnia 1 stycznia każdego roku i trwa trzy lata. Z kolei przepis art. 76 ust. 2 cyt. ustawy przewiduje, że aplikantowi, który odbył aplikację adwokacką, właściwa okręgowa rada adwokacka wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji adwokackiej. Mając na uwadze powyższe przepisy, można - zdaniem Sądu - podzielić w pewnym, ograniczonym jednak - zakresie, stanowisko Prezydium NRA, iż czynnością zamykającą cykl aplikacji adwokackiej, rozumianej jako okres, w którym dana osoba odbywa szkolenie zawodowe i w trakcie którego to okresu przysługują jej określone w ustawie uprawnienia – jest ukończenie szkolenia i otrzymanie stosownego zaświadczenia o odbyciu aplikacji adwokackiej. Niemniej nie sposób uznać jednocześnie, jak próbuje uzasadnić to Prezydium NRA w zaskarżonej uchwale, że zakończenie okresu szkolenia i otrzymanie zaświadczenia, o którym mowa w przepisie art. 76 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, daje jednoznaczną podstawę prawną do skreślenia danej osoby z listy aplikantów. Zdaniem Sądu, aby okręgowa rada adwokacka mogła skreślić daną osobę z listy aplikantów, musi działać w oparciu o wyraźną podstawę prawną. Otóż, należy zauważyć, iż ustawa z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, przewiduje podstawy do skreślenia aplikanta z listy aplikantów adwokackich, określając je szczegółowo i wyraźnie w przepisach art. 79 ust. 1 i 2 cyt. ustawy. Zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze, okręgowa rada adwokacka skreśla aplikanta adwokackiego z listy w wypadku: 1) okoliczności wymienionych w art. 72 ust. 1 i art. 74; 2) niezakończenia przez niego, bez usprawiedliwionej przyczyny, aplikacji adwokackiej w terminie, o którym mowa w art. 76 ust. 1. Z kolei przepis art. 79 ust. 2 cyt. ustawy przewiduje fakultatywną przesłankę skreślenia z listy - stanowiąc, że okręgowa rada adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata. Ponadto, należy zauważyć, iż wydany na podstawie art. 58 pkt 12 lit. b) ustawy - Prawo o adwokaturze, "Regulamin aplikacji adwokackiej" (vide: Obwieszczenie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 22 września 2009 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Regulaminu aplikacji adwokackiej) w § 8 ust. 1 stanowi, że okręgowa rada adwokacka może skreślić aplikanta adwokackiego z listy aplikantów adwokackich w okresie pierwszych dwóch lat aplikacji, jeżeli stwierdzi jego nieprzydatność do wykonywania zawodu adwokata. Z kolei § 8 ust. 2 cyt. Regulaminu stwierdza, że okręgowa rada adwokacka skreśla aplikanta z listy aplikantów adwokackich w wypadku niezakończenia przez niego, bez usprawiedliwionej przyczyny, aplikacji w ustawowym terminie 3 lat. Zdaniem Sądu, brak jest w powołanych uregulowaniach wskazania, że odbycie aplikacji i otrzymanie zaświadczenia (oraz ewentualne późniejsze niezdanie egzaminu adwokackiego) jest podstawą do skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Wykładnia literalna zarówno samej ustawy, jak również Regulaminu aplikacji adwokackiej wskazują, że status aplikanta jest niezależny od faktu odbywania aplikacji, tj. uzyskanie takiego statusu nie wiąże się z rozpoczęciem odbywania aplikacji, ani jego utrata nie wiąże się z zakończeniem biegu aplikacji adwokackiej. W tej sytuacji - zdaniem Sądu - niesłuszny jest pogląd Prezydium NRA, że zakończenie aplikacji i wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 76 ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze, stanowi podstawę do skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Według Sądu, o ile zgodzić się można z tezą, że de lege ferenda należałoby rozważyć wprowadzenie do ustawy – Prawo o adwokaturze wyraźnego przepisu, który dawałby jednoznaczną podstawę prawną do skreślenia z listy aplikantów adwokackich osoby, która odbyła aplikację i otrzymała stosowne zaświadczenie, o którym mowa w przepisie art. 76 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze (i to niezależnie od tego, czy podchodziła już do egzaminu adwokackiego, czy też będzie go dopiero zdawać w późniejszym terminie), o tyle na chwilę obecną uznać trzeba, że brak jest takiej normy prawnej zarówno w cyt. ustawie, jak i pozostałych aktach normatywnych regulujących status prawny aplikanta adwokackiego. Jeśli chodzi z kolei o art. 44 ustawy – Prawo o adwokaturze, powołany w podstawie prawnej uchwały ORA w B. z dnia [...] października 2010 r., to należy uznać, że przepis ten nie może również stanowić samoistnej podstawy do wydania uchwały (decyzji administracyjnej), albowiem stanowi on jedynie ogólny przepis kompetencyjny, z którego nie wynika jakiekolwiek uprawnienie do skreślenia z listy aplikantów adwokackich (podobnie o charakterze tego przepisu wypowiedział się WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 15 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1516/06 (LEX nr 317965). Sąd miał na uwadze, iż brak podstawy prawnej, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być rzeczywisty, a nie tylko polegający na braku przytoczenia w decyzji przepisu prawa, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Po dokonaniu analizy całości porządku prawnego regulującego kwestię odbywania aplikacji adwokackiej, w tym przede wszystkim przepisów ustawy – Prawo o adwokaturze, jak i obowiązującego Regulaminu aplikacji adwokackiej, Sąd uznał, iż brak było jakiejkolwiek rzeczywistej podstawy materialnoprawnej do podjęcia przez ORA w B. uchwały (decyzji administracyjnej) w przedmiocie skreślenia skarżącej z listy aplikantów adwokackich. Fakt ten przyznał niejako również sam organ odwoławczy w zaskarżonej uchwale z dnia [...] lutego 2011 r., podnosząc w jej uzasadnieniu, iż aktualnie obowiązująca ustawa – Prawo o adwokaturze nie zawiera expressis verbis przepisu nakazującego skreślenie aplikanta adwokackiego z listy po ukończeniu przez niego aplikacji (i ewentualnym niezdaniu egzaminu adwokackiego). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy Okręgowa Rada Adwokacka w B., nie miała podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedmiocie skreślenia skarżącej M. S. z listy aplikantów adwokackich Izby Adwokackiej w B. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej próbowało wywieść taką podstawę jedynie z pewnej wykładni celowościowej, czy też systemowej, uwzględniającej zarówno całość regulacji prawnych dotyczących systemu aplikacji adwokackiej, jak również istotę samej aplikacji prawniczej. Według Sądu przyjęcie takiego sposobu interpretacji unormowań ustawy – Prawo o adwokaturze, jaki proponuje Prezydium NRA, zmuszałoby jednak do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności oraz o sytuacje, gdy istnieje możliwość stosowania sankcji wobec obywatela (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 czerwca 2002 r., sygn. akt P. 13/01; patrz także /w:/ Jerzy Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). W dniu wydawania obu spornych uchwał (decyzji administracyjnych) brak było bowiem unormowania, z którego jednoznacznie wynikałoby, iż podstawą prawną do skreślenia z listy aplikantów adwokackich jest sam fakt upływu okresu aplikacji adwokackiej i otrzymanie przez daną osobę zaświadczenia o odbyciu tej aplikacji. W świetle powyższych ustaleń należy uznać, iż organy obu instancji dokonując skreślenia skarżącej z listy aplikantów adwokackich - dopuściły się rażącego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a., oraz art. 7 Konstytucji RP. Z zasady praworządności wynika nakaz, aby organy administracji publicznej opierały swoje decyzje administracyjne na odpowiednich przepisach prawa materialnego, dopuszczających w ogóle wydanie w danej sprawie indywidualnego aktu administracyjnego, a ponadto wyznaczających mniej lub bardziej dokładnie treść nakładanego na obywatela obowiązku lub uprawnienia. W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95). Zdaniem Sądu w procesie stosowania prawa nierzadko może powstać sprzeczność między zasadą celowego działania organu administracji publicznej (np. w niniejszej sprawie celem działania organów samorządu adwokackiego było – generalnie słuszne zresztą – podjęcie próby zapewnienia jednoznacznego określenia terminu zakończenia aplikacji i utraty statusu aplikanta, które będzie powodować skreślenie z listy aplikantów) a obowiązkiem przestrzegania prawa przez ten organ. Nie wolno jednak organom administracji, w tym również organom samorządu zawodowego, wyposażonym w atrybuty władztwa publicznoprawnego(imperium), wykonać zadania kosztem naruszenia prawa, należy szukać drogi jego wykonania w inny sposób, bez naruszania prawa lub spowodować zmianę przepisu prawnego poprzez zainicjowanie procesu legislacyjnego. Naruszenie bowiem praworządności wyrządza Państwu większą szkodę niż niewykonanie poszczególnego zadania (tak również: m.in. L. Żukowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 352). W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem, iż trzeba zaradzić jakoś obecnej sytuacji w taki sposób, aby nie powstała swoista kategoria tzw. "wiecznych aplikantów", których de iure nie można skreślić z listy aplikantów, niemniej organy samorządu zawodowego nie mogą podejmować działań, które nie mają wyraźnego oparcia w obowiązujących normach prawnych. W ocenie Sądu, zasady zwykłej logiki i racjonalności wskazują, że osoba, która ukończyła aplikację i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, nie powinna być traktowana jako aplikant, a więc osoba korzystający z uprawnień m.in. do występowania przed sądami, organami ścigania, czy też organami administracji publicznej. Nie oznacza to jednak, że organy samorządu zawodowego adwokatów, kierując się wyłącznie zasadami racjonalności, mogą podejmować uchwały (decyzje administracyjne), które nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni. W tej sytuacji należy - zdaniem Sądu - uznać, że działanie organów obu instancji naruszało przepis art. 6 k.p.a., albowiem ORA w B. byłaby uprawniona do skreślenia strony skarżącej z listy aplikantów wyłącznie wtedy, gdyby odpowiedni przepis prawa materialnego uprawniał do dokonania tej czynności. W niniejszej sprawie takiej podstawy nie było, a więc należy stwierdzić nieważność obu spornych uchwał, gdyż zostały wydane bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy zauważyć, iż stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie również w dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 590/11). W tej sytuacji, z uwagi na wskazaną powyżej przyczynę określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był stwierdzić nieważność uchwał organów obu instancji, orzekając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając, że obie sporne uchwały nie podlega wykonaniu, Sąd oparł się na przepisie art. 152 p.p.s.a. Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowego, poniesionych w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą, Sąd działał na podstawie art. 200 p.p.s.a.