VI SA/Wa 1235/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Marszałek Województwa [...] [...] grudnia 2010 r. udzielił M. W. koncesji na wydobywanie dolomitów dewońskich z części złoża "X" położonego w granicach działek ewidencyjnych nr [...] w miejscowości W. W koncesji ustanowiono obszar i teren górniczy "X", a także określono warunki koncesji. Od tej koncesji odwołanie wniosła K. Spółka z o.o. z siedzibą w S. (skarżąca) żądając jej uchylenia. Minister środowiska wezwał skarżącą do wykazania jej interesu prawnego w zakresie wniesionego odwołania. Skarżąca w piśmie z dnia 15 kutego 2011 r. wskazała, iż interes prawny spółki w przedmiotowym postępowaniu wynika z prawa własności do nieruchomości gruntowych w granicach projektowanego terenu górniczego "X", a więc przestrzeni objętej szkodliwymi wpływami robót górniczych. Odwołująca się wskazała także, iż w granicach ww. terenu górniczego prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu kopaliny ze złóż "Y". Zdaniem odwołującej się rozpoczęcie działalności przez M. W. będzie miało wpływ na warunki wykonywania przez nią działalności. Skarżąca podnosiła też, że jej interes prawny w toczącym się postępowaniu związany jest z faktem, że M. W. zamierza podjąć tożsamą działalność gospodarczą polegającą na wydobywaniu kopalin. Przy czym jak podkreślała skarżąca istnieją wątpliwości, co do nabycia przez niego nieruchomości zgodnie z przepisami ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, co jest przedmiotem toczącego się postępowania cywilnego i czym zdaniem skarżącej M. W. naruszył sferę jej interesu prawnego. Skarżąca informowała też o toczących się sporach sądowych dotyczących ustalenia nieważności umów sprzedaży nieruchomości zawartych przez M. W. i M. W. z innymi osobami fizycznymi, w tym objętych wnioskiem o udzielenie koncesji. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Minister Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ powołując art. 61, 127 § 1 i 28 k.p.a. wskazał na pojęcia strony postępowania administracyjnego oraz interesu prawnego. Organ podnosił, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Podmiot posiadający interes faktyczny jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może swego interesu poprzeć żadnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę żądania w zakresie stosownych czynności przez organ administracji. Minister Środowiska wskazał, że w sprawie jest poza sporem, że nieruchomości będące własnością Sp. z o.o. K. znajdują się w granicach terenu górniczego ustanowionego koncesją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ przytoczył definicje ustawowe obszaru i terenu górniczego zawarte w art. 6 pkt 8 i 9 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Organ wywodził, że powyższe unormowania nie stanowią władczej podstawy do określenia uprawnień do udziału w postępowaniu koncesyjnym innego podmiotu, aniżeli koncesjobiorcy. Nie można zatem uznać interesu prawnego, właściciela nieruchomości położonych w terenie górniczym (w tym przypadku Sp. z o.o. K.), na której nie będzie prowadzona przez M. W. działalność koncesyjna. W tym zakresie organ powołał się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych. Zdaniem Ministra Środowiska w badanej sprawie, nie ulega wątpliwości, iż opisywana koncesja nie nakłada na odwołującą się spółkę żadnych obowiązków ani nie przyznaje jej żadnych uprawnień. Rozstrzygnięcie zawarte w opisywanej decyzji koncesyjnej nie dotyczy więc bezpośrednio skarżącej. W tej sytuacji, należy uznać, iż odwołująca się nie posiada przymiotu strony (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) w przedmiotowym postępowaniu odwoławczym, gdyż nie może wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu. Przysługujące Sp. z o.o. K. prawo własności do nieruchomości położonych w terenie górniczym będzie zaś stanowić jej interes faktyczny (interes gospodarczo-ekonomiczny), który nie jest jednak tożsamy z interesem prawnym. Wobec powyższego organ doszedł do wniosku, że odwołanie zostało złożone przez podmiot, który nie jest stroną postępowania ani nie ma praw strony. Wszczęte w ten sposób postępowanie odwoławcze nie może się toczyć i podlega umorzeniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wywiodła K. Spółka z o.o. w S. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca wywodziła, że interes sprawny Spółki w postępowaniu odwoławczym wynika z tego, że podobnie jak w przypadku postępowania o udzieleniu koncesji, wynik niniejszego postępowania przesądza o prawach Spółki. W celu ich obrony, spółka powinna zostać uznana za stronę przedmiotowego postępowania. Powołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca podniosła, że decyzja wydana w przedmiotowym postępowaniu z całą pewnością będzie dotyczyć prawa i obowiązków Spółki. Zdaniem skarżącej posiada ona interes prawny w przedmiotowym postępowaniu również w związku z faktem, że działalność koncesyjna prowadzona będzie przez M. W. na nieruchomościach sąsiadujących z nieruchomościami będącymi własnością Spółki. Nie bez znaczenia w ocenie skarżącej jest okoliczność, że prowadzi ona działalność w strefie terenu górniczego, zaś rozpoczęcie działalności przez p. W. będzie miało wpływ na warunki wykonywania tej działalności. Skarżąca wywodziła też, że interes prawny w postępowaniu odwoławczym związany jest także z faktem, że M. W. jest przedsiębiorcą, który zamierza podjąć tożsamą działalność gospodarczą, polegającą na wydobywaniu kopalin. Przy czym podkreślała, że istnieją poważne wątpliwości co do nabycia przez niego nieruchomość zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, co jest przedmiotem toczącego się w tej sprawie postępowania cywilnego. Również takim działaniem naruszył on sferę interesu prawnego Spółki, poprzez niezastosowanie się do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 21 lipca 2011 r., skarżąca poparła skargę podnosząc, iż wyznaczenie terenu górniczego w koncesji bezpośrednio ma wpływ na status nieruchomości znajdującej się w jej obrębie. Ma wpływ na to, że aktualizuje się obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego i to o określonej treści. Oznacza to także, iż dla nieruchomości włączonej w obręb terenu górniczego nie można ubiegać się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca wywodziła, zatem, że włączenie nieruchomości w przestrzeni terenu górniczego wiąże się z ograniczeniem wykonywania jej prawa własności, a tym samym dotyczy jej interesu prawnego. Uczestnik postępowania M. W. wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Środowiska nie narusza prawa. Minister Środowiska umorzył postępowanie odwoławcze z uwagi na brak interesu prawnego skarżącej. W ocenie Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona zostało określone w art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie panuje zbieżność poglądów co do tego, że interes prawny powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, a więc nie tylko do prawa administracyjnego. Interes prawny nie może być jednak wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy istnienia jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2003 r. sygn. akt II SA 1165/02 nie publ.). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Podmiot posiadający interes faktyczny jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może swego interesu poprzeć żadnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przy wykładni art. 28 k.p.a. należy mieć na uwadze, że w przypadku, gdy decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach konkretnego podmiotu, przyjmuje się, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku bezpośrednio. Gdy zaś decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach jednego podmiotu odnosi skutek wobec praw i obowiązków innego podmiotu postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego innego pomiotu w sposób pośredni, przy czym przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni. Istnieje wprawdzie możliwość wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że "prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej" (vide: H. Knysiak-Molczyk - glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. II GSK 59/06 i przywołana tak literatura przedmiotu; OSP 2007/4/42). Konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, przy czym brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. W każdym przypadku, interes prawny wywodzony z tego typu norm musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wskazywała, że jest właścicielem gruntu, który znajduje się w granicach terenu górniczego, co w jej ocenie, daje tytuł prawny do udziału w postępowaniu koncesyjnym. Stosownie do treści art. 6 pkt 8 ustawy Prawo geologiczne i górnicze pojęcie (p.g.g.) obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Z kolei zgodnie z art. 6 pkt 9 p.g.g. terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Treść obydwu tych przepisów definiuje, dla celów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze pojęcie "obszaru górniczego" i "terenu górniczego" i w ocenie Sądu z przepisów tych nie można wywieść, że właścicielowi nieruchomości położonej w granicach terenu górniczego przysługuje status strony i legitymacja do zaskarżenia koncesji. Żaden z tych przepisów nie może stanowić władczej podstawy do określenia uprawnień innego podmiotu prawa, aniżeli tylko adresata koncesji, również interesu prawnego nie można wywieść z art. 25 ust. 3 i art. 26b p.g.g. Interes prawny przysługuje podmiotowi tylko w jego "własnej" sprawie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, właściciel nieruchomości położonej w terenie górniczym nie jest stroną postępowania koncesyjnego (wyrok WSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 728/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 74/09), nie ma też interesu prawnego w kwestionowaniu rozstrzygnięć zapadłych w tym postępowaniu. Również spór cywilnoprawny toczony z podmiotem ubiegającym się o koncesję nie statuuje interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu koncesyjnym. Sąd w niniejszym składzie orzekającym podziela pogląd, że interesu prawnego nie można wywieść z prawa własności do gruntów objętych terenem górniczym, ponieważ uprawnienia właścicielskie są w istocie wyrazem interesu faktycznego (gospodarczo-ekonomicznego), który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Stroną postępowania koncesyjnego jest jedynie podmiot, który ubiega się o koncesję (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r., II SA 1230/01, Wokanda 2002, nr 4 s. 39, wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 970/04; z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 74/09 ). Jak podkreślił NSA w wyroku z 26 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 504/08, w treści fragmentu art. 26b p.g.g. w brzmieniu "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem" trudno jest znaleźć argumenty, że każdy podmiot wykorzystujący nieruchomość w terenie górniczym ma interes prawny, a tym samym status strony w postępowaniu koncesyjnym. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny także w Wyroku z dnia 28 września 2009r. sygn. akt II GSK 62/09. Treść art. 26b p.g.g. wskazuje, że nie chodzi w nim o "wykorzystanie" nieruchomości przez indywidualne podmioty, lecz o "przeznaczenie" nieruchomości wynikające z aktu o charakterze generalnym. Przepis ten nawiązuje do treści art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który to przepis określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Skarżąca nie wykazała, jakie uprawnienia właścicielskie zostały naruszone poprzez wydanie koncesji, skutkiem wydania decyzji nie zmieniło się bowiem przeznaczenie nieruchomości skarżącej. Do naprawiania ew. szkód spowodowanych ruchem zakładu górniczego stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Również niespełnienie przez koncesjonariusza wymogów nałożonych na niego w koncesji i ew. utrudnienia w przyszłości w normalnym korzystaniu z nieruchomości źródłem interesu prawnego nie są. W zaistniałej sytuacji Minister Środowiska zasadnie uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony zgodnie z art. 28 k.p.a. z powodu braku interesu prawnego. Skoro nie ma ona interesu prawnego, tym samym wszczęte postępowanie odwoławcze nie mogło się toczyć i podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Okoliczność zatem, że Marszałek Województwa [...] doręczył skarżącej decyzję o udzieleniu koncesji nie daje jej, z przyczyn wyżej wskazanych, uprawnień strony w tym postępowaniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.