VI SA/Wa 1236/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skarg E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] nr [...] nr [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na eksploatację zbiornika 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz decyzje Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] nr [...], nr [...], nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 1320 (jeden tysiąc trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] marca 2010 r. o numerach nr [...], nr [...], nr [...] Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołań E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. (skarżąca) od decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego wydanych w dniu [...] kwietnia 2009r. nie zezwalających na eksploatację zbiorników do przewozu materiałów sypkich o nr fabrycznych odpowiednio: [...] rok produkcji [...]; [...]; [...] zainstalowanych na wagonie nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone decyzje. Skargi spółki E. na decyzje Ministra Infrastruktury o numerach nr [...], nr [...], nr [...] wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zostały zarejestrowane pod sygn. akt VI SA/Wa 1236/10, VI SA/Wa 1237/10, VI SA/Wa 1238/10. Postanowieniem z dnia 29 września 2010 r. Sąd połączył wymienione sprawy do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i dalszego prowadzenia pod sygn. akt VI SA/Wa 1236/10 Do wydania powyższych decyzji Ministra Infrastruktury doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2009 r. skarżąca spółka, działając za pośrednictwem swojego pełnomocnika J. K.o właściciela Zakładu Usług Technicznych W., zgłosiła do odbioru zbiorniki transportowe. Zgłoszenie zostało skierowane do Transportowego Dozoru Technicznego Oddział Terenowy w [...]. Inspektor Transportowego Dozoru Technicznego (w skrócie: TDT) w dniu [...] kwietnia 2009 r. po przeprowadzeniu badania doraźnego, eksploatacyjnego, cząstkowego wzmiankowanych zbiorników stwierdził negatywny zakres i wynik przedmiotowego badania. W sporządzonych protokołach dotyczących zbiorników o nr [...] rok produkcji [...] i nr [...] stwierdził, że rewizja wewnętrzna wykazała: 1) przyspawanie w innych miejscach wsporników rury rozgałęźnej do płaszcza zbiornika bez uzgodnienia dokumentacji naprawy w TDT; 2) ślady szlifowania powierzchni płaszcza. Odnośnie zbiornika o nr [...] w sporządzonym protokole stwierdzono: 1) przyspawanie w innych miejscach wsporników rury rozgałęźnej do płaszcza zbiornika bez uzgodnienia dokumentacji naprawy w TDT; 2) ślady szlifowania powierzchni płaszcza; 3) pęknięcie spoiny łączącej wspornik rury rozgałęźnej z płaszczem zbiornika Jednocześnie w powyższych protokołach znajdują się zapisy odwołujące się do innych dokumentów w postaci poświadczenia nr [...] z wykonania naprawy i zbadania zbiornika oraz sprawozdania nr [...] z pomiaru grubości ścianek zbiornika. W nadesłanych aktach administracyjnych brak jest wymienionych dokumentów. Na podstawie tych protokołów Dyrektor Transportowego Dozoru Technicznego wydał w dniu [...] kwietnia 2009 r. trzy decyzje nie zezwalające E.Sp. z o.o. z siedzibą w O. na eksploatację powyższych zbiorników do czasu wyznaczonego następnego badania (pkt 1) oraz ustalające dla kontrolowanych urządzeń formę dozoru pełnego (pkt 2). Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepisy art. 18 i art. 44 pkt 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321, ze zm. - dalej jako: u.d.t.), w związku z art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu powołano się na ustalenia faktyczne zawarte w protokołach badań technicznych urządzeń, przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2009 r. przez inspektora TDT Stwierdzono, iż każde z przedmiotowych urządzeń zostało poddane naprawie lub modernizacji bez uprzedniego uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego -zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.t. W odwołaniach od tych decyzji skarżąca wniosła o ich uchylenie. Zgłaszając zastrzeżenia co do rzetelności i bezstronności przeprowadzonych badań przez inspektora TDT strona wskazuje, że w protokołach użyto określenia "rura rozgałęźna", które nie występuje w dokumentacji wagonu. Strona stwierdza, że prawdopodobnie chodzi o rozgałęźnik przewodu rozładunkowego. Natomiast zarzuty stawiane w protokołach w szczególności zarzut sformułowany jako "ślady szlifowania powłoki płaszcza" oraz zarzut dotyczący przyspawania w innych miejscach wsporników rury rozgałęźnej do płaszcza zbiornika bez uzgodnienia dokumentacji naprawy w TDT są, zdaniem strony, bezpodstawne. Ustosunkowując się do tych zarzutów skarżąca stwierdza, że szlifowanie jest jedną z podstawowych czynności stosowanych w naprawach zbiorników i ma na celu usunięcie m. in. odprysków, nacieków, pozostałości po spoinach pachwinowych itp. jak również poprzedza ewentualne badania w przypadku podejrzenia fragmentów zbiornika o nieciągłości. Ponadto inspektor nie przeprowadza weryfikacji urządzenia technicznego przed naprawą, w związku z tym nie może na podstawie śladów szlifowania twierdzić, że tzw. "wsporniki rury rozgałęźnej" (wg dokumentacji płaskowniki rozgałęźnika) zostały przyspawane do płaszcza zbiornika w innym miejscu w trakcie ostatniej naprawy. Krytykując kolejny zarzut organu dotyczący poddania naprawie lub modernizacji urządzeń bez uprzedniego uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego strona podnosi, iż zakład posiadający wymagane certyfikaty i uprawnienia nie musi każdorazowo sporządzać i następnie uzgadniać z organem właściwej jednostki dozoru technicznego dokumentacji i technologii naprawy, polegającą na szlifowaniu i wykonaniu spoiny pachwinowej o minimalnych rozmiarach. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 i art. 18 u.d.t. wydał w dniu [...] marca 2010 r., decyzje w których utrzymał w mocy ww. decyzje Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.t. naprawa lub modernizacja urządzenia technicznego, wymaga uprzedniego uzgodnienia dokumentacji z organem właściwej jednostki dozoru technicznego. Jednocześnie, w ocenie organu, stwierdzone w protokołach ślady napraw dyskwalifikują urządzenia wymienione w decyzjach pod względem dopuszczenia do eksploatacji także na podstawie § 3 ust. 3, § 9 ust. 2, § 17 + 28, rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 20 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń. Zdaniem organu odwoławczego naprawa lub modernizacja zbiornika przeprowadzona bez uzgodnienia dokumentacji z jednostką dozoru technicznego, to znaczy w sposób niezgodny z art. 17 ust. 1 cyt. ustawy może stanowić realne zagrożenie dla życia lub zdrowia wielu osób oraz mienia i środowiska. W ocenie Ministra Infrastruktury niezgodność miejsca przyspawania wspornika rury rozgałęźnej ("rozgałęźnika przewodu rozładunkowego"), w stosunku do przedłożonej niezatwierdzonej dokumentacji, zostało odnotowane w protokóle przez inspektora TDT i stanowi naruszenie zapisu art. 17 ust. 1 u.d.t. Odnośnie stwierdzonych śladów szlifowania powierzchni płaszcza (zbiornika) odnotowanych w protokóle organ wskazał, iż te czynności technologiczne powinny być opisane w dokumentacji technicznej naprawy lub modernizacji, a dokumentacja uzgodniona z organem właściwej jednostki dozoru technicznego. W dokumentacji technicznej naprawy lub modernizacji, która wymaga uprzedniego jej uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego, oprócz rysunków wykonawczych, powinien znaleźć się opis czynności technologicznych, jakie będą wykonywane przy urządzeniu, ich cel oraz opis spodziewanych wyników takiego działania. Zdaniem organu II instancji nie są też zasadne zarzuty strony dotyczące weryfikacji urządzenia przed naprawą, gdyż weryfikacja prawidłowego, zgodnego z przedłożoną i zatwierdzoną dokumentacją wykonania naprawy lub modernizacji, odbywa się w trakcie badań przeprowadzanych przez inspektora TDT. Ponadto, wbrew argumentom strony, przyznane uprawnienia i certyfikaty nie są równoznaczne ze zwolnieniem ze spełnienia obowiązku przedłożenia dokumentacji technicznej do zatwierdzenia przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.d.t. Dodatkowo w decyzji nr [...] stwierdzono, że tak niedbałe wykonanie prac spawalniczych w rezultacie których doszło do pęknięcia spoiny za pomocą której do płaszcza zbiornika przymocowano wspornik rury rozgałęźnej, może doprowadzić do odpadnięcia "rury rozgałęźnej" ("rozgałęźnika przewodu rozładunkowego") podczas jazdy wagonu a w efekcie stanowić będzie zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu kolejowym. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzje Ministra Infrastruktury o w/w numerach E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. Zaskarżonym decyzjom strona zarzuciła naruszenie przepisu art. 14 u.d.t. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że urządzenia nie spełniają warunków do jego eksploatacji, a także naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez powołanie błędnej podstawy prawnej decyzji i niewłaściwe uzasadnienie decyzji. Uzasadniając zarzuty skargi strona, podtrzymując swoje argumenty zawarte w odwołaniu podniosła, że w sprawie występują rozbieżności terminologiczne bowiem w protokole inspektor TDT posługuje się pojęciami "rura rozgałęźna" i "wspornik rury rozgałęźnej". Pojęcia takie nie występują jednak w dokumentacji konstrukcyjnej urządzenia. Można się domyślać, że chodzi o "rozgałęźnik przewodu rozładunkowego" i "płaskownik rozgałęźnika", jednak powinno to zostać wyjaśnione przez organ odwoławczy. Jednocześnie skarżąca podniosła, że nie przedkładała żadnej dokumentacji do uzgodnienia gdyż nie miała miejsca naprawa w rozumieniu u.d.t., a powołuje się jedynie na dokumentację konstrukcyjną urządzenia. Zdaniem strony organ powinien ustalić przynajmniej, o jaką "przedłożoną niezatwierdzoną dokumentację" chodzi. W sprawie nie zostało należycie wyjaśnione na jakiej podstawie organ TDT przyjął, że płaskownik został przyspawany w innym miejscu. W związku z tym również w tym zakresie postępowanie dowodowe przeprowadzone przez Ministra należy uznać za niekompletne. Odnosząc się do zagadnień technicznych strona stwierdza, że w przypadku oderwania płaskownika od płaszcza zbiornika jego przyspawanie w innym miejscu jest wręcz wskazane i nie ma to żadnego praktycznego znaczenia. Ponieważ ustawa nie definiuje pojęcia naprawy należy mieć na uwadze cel regulacji ustawowej jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa eksploatacji urządzeń. Oznacza to, że określając zakres czynności stanowiących naprawę urządzenia, związaną z koniecznością uzgodnienia dokumentacji należy uwzględniać, że chodzi przede wszystkim o czynności, które mogą mieć jakikolwiek wpływ na bezpieczeństwo eksploatacji urządzenia. Wyłącznie literalna interpretacja ustawy może doprowadzić do absurdalnych wyników. Może okazać się, że nawet oczyszczenie cysterny z zabrudzeń zostanie uznane za naprawę, która wymaga uzgodnienia z właściwym organem. W tej sytuacji, zdaniem strony, wskutek braku jasnej definicji ustawowej pojęcia naprawy należy przede wszystkim ustalić, czy dana czynność stanowi naprawę, uwzględniając cel tej ustawy. Skoro w rozpoznawanych sprawach żadna naprawa nie miała miejsca, zatem nie postał wymóg uzgodnienia dokumentacji. Ustosunkowując się do postawionego w decyzjach zarzutu sformułowanego jako "ślady szlifowania powierzchni płaszcza" skarżąca podnosi, że brak jasnej interpretacji pojęcia naprawy w konsekwencji doprowadził do powstania wątpliwości czy szlifowanie jest w ogóle zabronione, czy też wymaga uprzedniego uzgodnienia. Wątpliwości te nie zostały należycie wyjaśnione przez Ministra Infrastruktury. Kontynuując swoje rozważania na temat pojęcia naprawy strona nie zgadza się z twierdzeniem Ministra, że szlifowanie powinno zostać ujęte w dokumentacji naprawy jako czynność technologiczna z opisem celu i spodziewanych wyników takiego działania. Powyższe okoliczności, w ocenie skarżącej, przekładają się na uchybienia w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji. W szczególności chodzi o zastosowanie art. 18 u.d.t., który stanowi o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia. Strona wyjaśnia, że w przypadku przedmiotowych urządzeń poprzednie decyzje zezwalające na eksploatację wygasły wskutek upływu terminu ważności z końcem 2007 r. W związku z powyższym w chwili wydawania decyzji przez Dyrektora TDT urządzenie nie mogło być eksploatowane, zatem eksploatacja nie była dozwolona (ani prowadzona) i nie można było jej również wstrzymać. Strona wywodzi, że przepis art. 18 u.d.t. reguluje wydawanie innych decyzji, aniżeli wydane w niniejszym postępowaniu. Również nierfortunne i mylące było zbyt szerokie powołanie się przez organ na przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 20 października 2006r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń ciśnieniowych. W tym zakresie organ wskazał na przepisy § 3 ust. 3, § 9 ust. 2, § 17-28 rozporządzenia, lecz tak szeroki sposób powoływania się na przepisy prawa należy uznać za niewłaściwy. Przywołano wiele przepisów, które nie mają nic wspólnego z przedmiotową sprawą (opisy sposobów przeprowadzania prób, formy dozoru, terminy badań, itp.), co czyni uzasadnienie decyzji niezrozumiałym dla strony. Ponadto uzasadnienie jest bardzo lakoniczne, powołuje się wyłącznie na fakty stwierdzone w protokołach, ale nie wyjaśnia jakie tym faktom nadaje znaczenie i w jaki sposób organ dokonał przyporządkowania stanu faktycznego do odpowiednio interpretowanych norm prawnych. Część decyzji (w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności) w ogóle nie została uzasadniona. Tego typu uzasadnienie jest sprzeczne z ogólną zasadą wyrażoną wart. 8 k.p.a. o pogłębianiu zaufania do organów Państwa i podnoszeniu kultury prawnej. Bardzo zdawkowo został również potraktowany zarzut z odwołania skarżącej odnośnie braku bezstronności inspektora wykonującego badanie. Minister uznał, że wszystkie czynności przeprowadzono prawidłowo i kwestii bezstronności w żaden sposób nie badał. W odpowiedzi na skargi, organ wniósł o ich oddalenie. W motywach przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Zarzuty skargi uznał za niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej: p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do treści art. 7 ust. 1 u.d.t. do postępowania przed organami jednostek dozoru technicznego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, wydając decyzje w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym organy administracji publicznej uchybiły przepisom postępowania administracyjnego, tj.: art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wątpliwości Sądu budzą niepełne ustalenia faktyczne organu zawarte w protokołach badania, na które to ustalenia organ I instancji powoływał się w swych decyzjach. Uchybienia te nie zostały usunięte przez Ministra Infrastruktury przez co także uzasadnienia decyzji tego organu nie spełniają ustawowych przesłanek wymienionych w art. 107 § 3 k.p.a. Należy zauważyć, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.). W pierwszej kolejności zastrzeżenia budzi tryb wszczęcia postępowania w sprawie. Z akt sprawy nie wynika w sposób niewątpliwy kto, kiedy i w jaki sposób a także w jakiej sprawie wszczął postępowanie administracyjne. Jest to okoliczność istotna bowiem do szczególnych przesłanek prowadzenia postępowania administracyjnego zalicza się oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości, bądź na zasadzie oficjalności. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednocześnie o tym , czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawna expressis verbis nie przesądza czy sprawa podejmowana jest a wniosek czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, natomiast gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 704/09). Poruszana kwestia ma fundamentalne znaczenie bowiem determinuje zakres postępowania administracyjnego oraz określa charakter (przedmiot) sprawy administracyjnej. Jeżeli zatem postępowanie zostało wszczęte na wniosek, jak zaznaczono w decyzji z [...] kwietnia 2009 r., to organ powinien określić przynajmniej wnioskodawcę i treść jego wniosku. W rozpoznawanych sprawach w dniu [...] kwietnia 2009 r. zostało złożone przez J. K. Dyrektora ZTU W., pełnomocnika skarżącej E. Sp. z o.o. pismo dotyczące zgłoszenia do odbioru zbiorników transportowych wagonów specjalnych typu [...] i innych. Treść tego pisma jest w większości nieczytelna, gdyż na umieszczonych tam tabelach zawierających m.in. numery wagonów, pojemności, numery fabryczne znajdują się odręczne dopiski (i skreślenia), które są również nieczytelne. Nie wiadomo także, kto dokonał wzmiankowanych dopisków oraz jakie znaczenie mają one dla określenia przedmiotu sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ. Jest to istotne, gdyż przedmiot sprawy rozpoznawanej w trybie przepisów ustawy o dozorze technicznym determinuje zakres badania specjalistycznego urządzenia, co wynika nie tylko z przepisu art. 13 powołanej ustawy, ale również z przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 20 października 2006r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń ciśnieniowych (Dz. U. 2006, Nr 199, poz. 1426 zwanego dalej: "Rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych") wydanego na podstawie art. 54 ust. 2 u.d.t. W niniejszych sprawach administracyjnych TDT Oddział w [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. dokonał badania zbiorników do przewozu materiałów sypkich (tzw. rewizji wewnętrznej), wchodzących w skład określonych wagonów. W sporządzonych protokołach powołano się na dokumenty w postaci poświadczeń z wykonania napraw oraz sprawozdań z pomiaru grubości ścianek zbiornika, których to dokumentów nie opisano szczegółowo zarówno w protokole jak i później w decyzji. Nadto, co wymaga podkreślenia, nie dołączono ich do akt sprawy jako materiału dowodowego. Jednocześnie organ wydając decyzje nie zezwalające na eksploatacje przedmiotowych zbiorników powołał się na ustalenia faktyczne zawarte w tych protokołach bez ich szczegółowej analizy. Jak wynika z zaskarżonych decyzji ich podstawą był fakt naprawy lub modernizacji urządzenia bez uprzedniego uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego. Zaakcentować przy tym należy, iż w omawianych protokołach nie ma mowy o tym, że szlifowanie powierzchni płaszcza nastąpiło bez stosownego uzgodnienia dokumentacji naprawy. Takie zastrzeżenie widnieje jedynie w odniesieniu do ustalenia organu o przyspawaniu w innych miejscach wsporników rury rozgałęźnej do płaszcza zbiornika. W tym stanie rzeczy nie można uznać za dostatecznie wyjaśnione z jakich powodów organ - odwołując się do treści protokołu - doszedł do przekonania, że zarówno szlifowanie powierzchni płaszcza jak i przyspawanie w innym miejscu wsporników odbyło się bez koniecznego uzgodnienia. Analiza uzasadnienia zaskarżonych decyzji pozwala na stwierdzenie, że organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób właściwy, gdyż za takie ustalenia nie można uznać powołanie się przez organ na dokumenty bez ich szczegółowego omówienia. Przede wszystkim chodzi tu o prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i dokonanie właściwej subsumcji tego stanu do obowiązujących przepisów u.d.t. Za takie ustalenie nie można uznać przywołanego lakonicznego uzasadnienia decyzji organu I instancji. Natomiast uzasadnienie Ministra Infrastruktury sprowadza się w głównej mierze od odpowiedzi na zarzuty odwołania i nie koryguje uchybień procesowych zaistniałych przed organem I instancji. Uwagi te dotyczą także niewyjaśnienia pojęcia "naprawy lub modernizacji", o których mowa w art. 17 u.d.t. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że brak jasnej interpretacji pojęcia naprawy w konsekwencji doprowadziło do powstania wątpliwości czy szlifowanie jest w ogóle zabronione, czy też wymaga uprzedniego uzgodnienia. Wątpliwości te nie zostały należycie wyjaśnione przez Ministra Infrastruktury. Ponadto z zaskarżonych decyzji nie wynika jasno, czy stwierdzone ślady były w rzeczywistości naprawą, czy modernizacją w rozumieniu u.d.t. Nawet jeżeli zgodzić się ze wskazywaną przez organ w odpowiedzi na skargę informacją, że czynność szlifowania zmienia grubość płaszcza zbiornika, co w konsekwencji może zmniejszyć trwałość zbiornika oraz mieć wpływ na bezpieczeństwo ludzi i mienia należy wskazać, że w świetle § 9 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dopuszczalne jest pocienienie grubości ścianek zbiornika ciśnieniowego byleby grubość ścianek nie była mniejsza od określonej w dokumentacji technicznej grubości minimalnej. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy nie poddały szczegółowej analizie zgromadzonych dowodów, zaś wskazanie tych dowodów bez analizy ich treści nie wypełnia obowiązku dokładnego rozpatrzenia sprawy. Dowody te w postaci poświadczeń z wykonania napraw oraz sprawozdań z pomiaru grubości ścianek zbiornika, o których mowa w protokołach badania zostały dołączone stronę skarżącą dopiero w toku postępowania sądowego (v.: pismo skarżącej z dnia [...] października 2010 r. wraz z załącznikami). W związku z tym należy zwrócić uwagę, że w poświadczeniu nr [...] z wykonania naprawy i zbadania zbiorników nr [...], [...] oraz [...] (a więc tych których dotyczą zaskarżone decyzje), zawarto stwierdzenie "Przy ww. zbiornikach nie wykonywano prac spawalniczych i w związku z tym zastąpiono próbę hydrauliczną próbą szczelności". Brak jakiekolwiek wyjaśnienia w decyzji, co na gruncie niniejszej sprawy oznacza powyższe stwierdzenie, nakazuje uznać za wątpliwe ustalenie organu, że "rewizja wewnętrzna spornych zbiorników wykazała przyspawanie w innych miejscach wsporników rury rozgałęźnej do płaszcza zbiornika bez uzgodnienia dokumentacji naprawy w TDT". Z kolei w sprawozdaniu nr [...] dotyczącym pomiaru grubości ścianek zbiornika podano pomierzone parametry. Brak wyjaśnienia w decyzji ( jak również w protokole kontroli) jakie znaczenie na gruncie niniejszej sprawy mają wskazane w tym dokumencie wartości pomiarów nie pozwalają na skontrolowanie prawidłowości wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Ma rację strona skarżąca podnosząc, że możliwość dokonania prawidłowej oceny warunkowana jest spełnieniem przez decyzję wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Stosownie do tego przepisu decyzja winna zawierać w szczególności powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie jest źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i jako takie winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a tym samym ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślane jest znaczenie prawne rozważenia całego materiału dowodowego. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodom wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Tylko taki sposób wskazania motywów rozstrzygnięcia umożliwia Sądom kontrolę prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego wyniku w postaci decyzji. Należy przy tym podkreślić, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. Zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 15 listopada 2001 r. sygn. akt I SA/Gd 668/98, wyrok NSA z 12 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 856/98). Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 1651/96, wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA 1756/99). W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się do wyżej opisanych kwestii nie pozwala na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonych decyzji. Aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienia do wszystkich wątpliwości występujących w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ również uwzględni, że w myśl art. 14 ust.1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm.) urządzenia techniczne objęte dozorem technicznym (...) mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, organ właściwej jednostki dozoru technicznego przed wydaniem decyzji, o której mowa w ust. 1, przeprowadza badania i wykonuje czynności sprawdzające, o których mowa w art. 13 ust. 1, oraz: 1) sprawdza kompletność i prawidłowość przedłożonej dokumentacji, 2) dokonuje badania urządzenia poprzez sprawdzenie zgodności wykonania tego urządzenia z dokumentacją i warunkami technicznymi dozoru technicznego, a także stanu urządzenia, jego wyposażenia i oznakowań, 3) przeprowadza próby techniczne przed uruchomieniem urządzenia oraz w warunkach pracy w zakresie ustalonym w warunkach technicznych dozoru technicznego dla poszczególnych rodzajów urządzeń, 4) przeprowadza badanie specjalne ustalone w dokumentacji projektowej urządzenia lub, w technicznie uzasadnionych przypadkach, na żądanie organu właściwej jednostki dozoru technicznego. Na podstawie pozytywnych wyników badań i wykonanych czynności, o których mowa w ust. 2, organ właściwej jednostki dozoru technicznego wydaje decyzję zezwalającą na eksploatację urządzenia, w której ustala formę dozoru technicznego, jaką będzie objęte to urządzenie (ust.4). Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.t. dokonanie naprawy lub modernizacji urządzenia technicznego, z wyjątkiem naprawy urządzeń, o których mowa w art. 15 ust. 1, wymaga uprzedniego uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego. Przepisy art. 14 stosuje się odpowiednio do urządzenia technicznego po jego naprawie lub modernizacji (ust. 2). Z kolei art. 18 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieprzestrzegania przez eksploatującego przepisów o dozorze technicznym organ właściwej jednostki dozoru technicznego wydaje decyzję o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymuje stanowisko, że podstawę prawną wydania przedmiotowych decyzji stanowi art. 18 ustawy o dozorze technicznym, Zdaniem organu, przepis art. 18 u.d.t. stanowi podstawę prawną wydania decyzji zarówno zezwalającej jak i zakazującej eksploatacji (v.: str. 5 odpowiedzi na skargę). Ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Zdaniem Sądu, podstawę prawną decyzji w przedmiocie zezwolenia/bądź odmowy zezwolenia na eksploatację urządzenia stanowi przepis art. 14 ust.1 u.d.t. Wynika to wprost z treści tego przepisu. Natomiast w art. 18 u.d.t. jest mowa o możliwości wstrzymania przez organ eksploatacji urządzenia a nie o wydaniu decyzji zezwalającej bądź nie zezwalającej na eksploatację. Przepis art. 18 ust.1 u.d.t. dotyczy urządzeń które są dopuszczone do eksploatacji i obrotu co oznacza, że eksploatujący (definicja eksploatującego -v. §2 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych) legitymuje się decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 14 ust.1 u.d.t. w odniesieniu do każdego z tych urządzeń. Wyprowadzony wniosek ma swoje uzasadnienie w treści art. 18 ust. 5 u.d.t. zgodnie z którym ponowne dopuszczenie do eksploatacji i obrotu urządzeń, o których mowa w ust. 1 i 3 następuje na zasadach określonych w art. 14 i art. 16. W przepisie tym jest mowa o ponownym (a więc inaczej mówiąc powtórnym) dopuszczeniu do eksploatacji i obrotu tych urządzeń, co do których wydano decyzję o wstrzymaniu eksploatacji W rozpatrywanej sprawie sporne zbiorniki nie miały ważnych decyzji dopuszczających do eksploatacji (decyzje wygasły z końcem 2007 r.) Organ również nie wykazał, a z akt sprawy nie wynika, że przedmiotowe zbiorniki były eksploatowane bez decyzji (nielegalnie). W tym stanie rzeczy powołanie w zaskarżonych decyzjach przepisu art. 18 u.d.t. jako podstawy prawnej ich wydania było wadliwe skoro decyzje dotyczą odmowy zezwolenia na eksploatację zbiorników, a nie wstrzymania ich eksploatacji. Reasumując: podstawę prawną decyzji w sprawie administracyjnej której przedmiotem jest zezwolenie na eksploatację urządzenia stanowi art. 14 ust.1 u.d.t. Końcowo wskazać należy, że Sąd uznał za niefortunne określenie przez Ministra Infrastruktury adresata decyzji jako "ZUT W. J K.", który jak wynika z akt sprawy, został ustanowiony w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem firmy E. Sp. z o.o., właściciela spornych zbiorników, zaś sam nie był stroną postępowania. Zamieszczenie w zaskarżonych decyzjach zapisu "po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez ZUT W. J. K. działającym na podstawie pełnomocnictwa w imieniu E. Sp. z o.o." pozwoliło Sądowi na potraktowanie powyższej wadliwości jako nie mającej jakiegokolwiek znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona szczegółowej analizy z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.). O niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.