VI SA/Wa 125/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 20 marca 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej "P." Sp. z o.o. z siedzibą w R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. VI SA/Wa 125/19 Uzasadnienie Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] października 2018 r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez P. spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. (dalej jako "Strona", "Skarżąca" lub "Spółka") od decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego nr [...] z dnia [...] października 2017 r. wstrzymującej eksploatację urządzenia technicznego - cysterny drogowej nr fabryczny zbiornika [...], rok produkcji 1999, numer ewidencyjny [...], eksploatowanego przez Spółkę oraz stwierdzającą wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] października 2016 r. o zezwoleniu na eksploatację ww. urządzenia technicznego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego {Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), dalej "k.p.a." Do wydania niniejszego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: [...] października 2017 r. inspektor Transportowego Dozoru Technicznego (TDT) przeprowadził badanie okresowe urządzenia technicznego - cysterny drogowej, nr fabryczny zbiornika [...], rok produkcji 1999, numer ewidencyjny [...], eksploatowanej przez Skarżącą. Badanie to zostało udokumentowane w postaci protokołu nr [...] z dnia [...] października 2017 r. Na podstawie ww. badania z dnia [...] października 2017 r., Dyrektor TDT wydał decyzję nr [...] wstrzymującą eksploatację przedmiotowego zbiornika oraz stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Dyrektora TDT z dnia [...] października 2016 r., nr [...]. Pismem z [...] października 2017 r., nadanym listem poleconym w dniu 31 października 2017 r. w polskiej placówce pocztowej, Strona wniosła odwołanie od ww. decyzji z [...] października 2017 r. Jej zdaniem decyzja Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego nr [...] z dnia [...] października 2017 r. o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia wskazanego w wymienionej decyzji nie wywołuje skutków prawnych. Wskazała, że znajdujące się w aktach administracyjnych upoważnienie z [...] października 2017 r. udzielone na rzecz J. O., na które powołuje się organ, nie obejmuje swoim zakresem upoważnienia do odbierania w imieniu Skarżącej decyzji administracyjnych ze skutkiem dla tej spółki. Pełnomocnictwo to dotyczy bowiem czynności ściśle w nim wymienionych związanych z badaniami i naprawami cystern drogowych, nie dotyczącymi jednak reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji w tym zakresie. Organ administracji rozpoznając odwołanie stwierdził, że złożone zostało z naruszeniem terminu. Uzasadniając swoje stanowisko stwierdził, że w toku postepowania odwoławczego zwrócił się pismem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], do J. O., pracownika T. Sp. z o. o. z siedzibą w R., z prośbą o przekazanie informacji, w jakiej dacie odebrał on w imieniu Skarżącej ww. decyzję z [...] października 2017 r. W odpowiedzi Pan J. O., poinformował, że decyzję Dyrektora TDT z dnia [...] października 2017 r. odebrał w dniu 5 października 2017 r. Analizując niniejszą sprawę organ doszedł do przekonania, że w sprawie niniejszej Pan J. O. był upoważnionym przedstawicielem Strony i w świetle brzmienia art. art. 46 § 1 i 2 k.p.a., odebrał decyzje organu I instancji w dniu 5 października 2017 r. Organ wskazując na brzmienie art. 129 § 2 w związku z art. 40 § 2 kpa stwierdził, że J. O. uznał, że w sprawie niniejszej czternastodniowy termin na złożenie odwołania od ww. decyzji z dnia [...] października 2017 r. upłynął w dniu 19 października 2017 r. Zatem nadanie przez Skarżącą odwołania w polskiej placówce pocztowej w dniu 31 października 2017 r. nastąpiło po upływie terminu do wniesienia odwołania. W konsekwencji Minister Infrastruktury, powołując się na brzmienie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczącego zakresu upoważnienia z dnia [...] października 2017 r. organ odwoławczy wskazał na brzmienie tego upoważnienia i przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych. Uznał, że analizowane upoważnienie obejmuje reprezentowanie Strony w kontaktach z Transportowym Dozorem Technicznym w sprawach związanych z badaniami i naprawami cystern drogowych. Odebranie przez J. O. ww. decyzji Dyrektora TDT z dnia [...] października 2017 r., w ocenie Ministra Infrastruktury, mieściło się w zakresie ww. upoważnienia z dnia [...] października 2017 r., a co za tym idzie, odnosiło bezpośredni skutek dla Strony. Zdaniem Ministra Infrastruktury, przedmiotowe upoważnienie zawiera uprawnienie do realizacji czynności będących elementami postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy DTD do postępowania przed organami jednostek dozoru technicznego stosuje się przepisy k.p.a. Wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie uzyskania decyzji zezwalającej na eksploatacje cysterny drogowej, nr fabryczny zbiornika [...], rok produkcji 1999, numer ewidencyjny [...], zostało wszczęte na podstawie wniosku Strony z dnia [...] października 2017 r. Elementem postępowania administracyjnego wszczętego ww. wnioskiem jest m.in. przeprowadzenie badania okresowego, które - co do zasady - stanowią podstawę do wydania stosownej decyzji, bądź dopuszczającej do eksploatacji (w przypadku wyniku pozytywnego z badania), bądź wstrzymującej eksploatację (w przypadku wyniku negatywnego z badania). Określenie w treści omawianego upoważnienia, że m in. J. O. jest upoważniony "do reprezentowania naszej firmy w kontaktach z Transportowym Dozorem Technicznym w sprawach związanych z badaniami i naprawami cystern drogowych", stanowi w ocenie organu odwoławczego upoważnienie do odbioru korespondencji (w tym protokołu z badań i decyzji). Tym samym przedmiotowe upoważnienie obejmuje swoim zakresem reprezentowanie jej w postępowaniu administracyjnym, przynajmniej w zakresie odbierania w imieniu Strony korespondencji związanej m.in. z badaniami ww. cysterny. W kontekście powyższego Minister Infrastruktury uznał, że przekazanie w dniu 5 października 2017 r. zaskarżonej decyzji Dyrektora TDT J. O. czyni jej doręczenie prawidłowym. Co za tym idzie - jak wskazano powyżej - nadanie odwołania Strony w polskiej placówce pocztowej w dniu 31 października 2017 r. nastąpiło po upływie terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła: 1) błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie, że osoba, która odebrała decyzję była do tego umocowana, podczas gdy rzeczywista wola i zamiar stron były inne, 2) naruszenie art. 33 § 1 i § 2 w związku z art. 6 k.p.a., polegające na błędnej wykładni zakresu udzielonego przez skarżącego pełnomocnictwa J. O. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że J. O. był umocowany do reprezentowania strony również w postępowaniu administracyjnym, w tym do odbioru decyzji administracyjnych, podczas gdy nie był on kiedykolwiek umocowany do reprezentowania skarżącego w tym zakresie, 3) co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 10 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu na etapie pierwszoinstancyjnym, polegające na naruszeniu gwarancji proceduralnych w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego w administracji i uniemożliwieniu mu obrony swoich praw, jak również poprzez brak doręczenia mu przedmiotowej w sprawie decyzji, przez co postępowanie to zostało przeprowadzone w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów administracyjnych, 4) naruszenie art 40 § 2 w zw. z art. 32 k p a , poprzez doręczenie decyzji Dyrektora TDT pełnomocnikowi, który nie był umocowany do odbierania w imieniu Skarżącej decyzji administracyjnych ze skutkiem dla spółki. Mając na uwadze stawiane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury z [...] października 2018 r. nr [...]. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W myśl z kolei art. 134 k.p.a., który stanowił podstawę wydania zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W świetle przytoczonych regulacji, organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym badać, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie, a w przypadku stwierdzenia jego uchybienia obowiązany jest wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania w sprawie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, uchybienie terminowi stanowi kategorię obiektywną a treść art. 134 k.p.a. wyraźnie wskazuje, że wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do złożenia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz organ ten ma obowiązek wydać takie postanowienie w każdym przypadku, gdy stwierdzi przekroczenie terminu do wniesienia odwołania, bez względu na powody tego uchybienia. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Aby można było mówić o złożeniu odwołania z zachowaniem terminu lub uchybieniu terminowi do jego wniesienia, konieczne jest przede wszystkim potwierdzenie, że doszło do prawidłowego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji - w przeciwnym razie w ogóle nie powstaje uprawnienie do wniesienia odwołania. Brak skutecznego doręczenia decyzji ma bowiem ten skutek, że decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych, a termin do wniesienia odwołania nie rozpoczyna biegu, przez co też nie może być mowy o jego niezachowaniu. W rozpoznawanej sprawie jest zatem sporne, czy doszło do prawidłowego doręczenia skarżącej spółce na podstawie art. 45 k.p.a. w dacie 5 października 2017 r. decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego nr [...] i czy w konsekwencji Skarżąca wnosząc odwołanie od tej decyzji 31 października 2017 r., rzeczywiście uchybiła terminowi do jego wniesienia. Kwestie dotyczące doręczania stronom pism w postępowaniu administracyjnym reguluje Rozdział 8 Działu I k.p.a. Doręczanie pism osobom prawnym reguluje art. 45 k.p.a. Stanowi on, że jednostkom organizacyjnym (w tym osobom prawnym) doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Przepis ten zawiera zatem dwie przesłanki skuteczności doręczenia, jedną związaną z adresem i drugą, związaną z osobą odbierającą. Jeśli ustawa lub oparty na niej statut nie stanowią inaczej, siedzibą organu osoby prawnej jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający (art. 41 k.c.). Druga przesłanka skuteczności doręczenia dotyczy osoby odbierającej. Skutek prawny doręczenia pisma jednostce organizacyjnej powstaje przez sam fakt jego odbioru dokonanego przez osobę upoważnioną. Doręczenie następuje w dacie potwierdzenia przez tę osobę odbioru pisma. (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2018 r., V SA/Wa 71/18, LEX nr 2522590). Skutek wywołuje jedynie doręczenie do rąk osoby uprawnionej do odbioru pisma. To właśnie spełnienie tej przesłanki jest przez Skarżącą negowane, bowiem zarzuciła organowi niewłaściwe doręczenie decyzji, a mianowicie decyzję odebrała osoba nieupoważniona do odbioru pism skarżącej. Bezsporne w sprawie jest, że decyzję organu pierwszej instancji, zaadresowaną do skarżącej doręczono J. O., który odbiór decyzji organu pierwszej instancji potwierdził swoim podpisem. W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że decyzję organu pierwszej instancji odebrała osoba nieupoważniona do odbioru pism skarżącej. Organ doręczając ją w sposób oczywisty nie zastosował się do zakresu upoważnienia udzielonego na rzecz J. O. z [...] października 2017 r. W tych okolicznościach nie można było uznać za prawidłowe i skuteczne doręczenia Skarżącej na podstawie art. 45 k.p.a. decyzji organu pierwszej instancji z 5 października 2017 r. w tym dniu. Skoro zaś decyzja nie została prawidłowo doręczona, nie mogło dojść do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, jednocześnie z brzmienia upoważnienia z [...] października 2017 r. jasno wynika, że J. O. jest upoważniony do reprezentowania Skarżącej w kontaktach z Urzędem Dozoru Technicznego. Jednakże jest ono upoważnieniem szczególnym, bowiem w sposób ścisły enumeratywnie określa zakres czynności, które J. O. może podejmować w imieniu Skarżącej. Tymczasem, żaden z zapisów tego upoważnienia nie odnosi się do umocowania wymienionej osoby do odbioru decyzji organu. Zdaniem Sądu, oznacza to, że upoważnienie z [...] października 2017 r. dotyczy czynności ściśle w nim wymienionych związanych z badaniami i naprawami cystern drogowych, bez umocowania do reprezentowania Skarżącej w postępowaniu administracyjnym przed organami administracji w tym zakresie. Sąd przypomina stanowisko reprezentowane przez sądy administracyjne, które wskazują, że zakres pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym rozpoznawać należy, biorąc pod uwagę treść tego pełnomocnictwa. To z tej treści winno wynikać, do jakich czynności i przed jakimi organami pełnomocnik ma prawo występować w imieniu i na rzecz swojego mandanta. W postępowaniu administracyjnym należy bowiem przyjąć, że w pierwszym rzędzie o zakresie umocowania decyduje wola mocodawcy. Przy czym pełnomocnictwo szczególne w odróżnieniu od pełnomocnictwa ogólnego, oznacza wyraźne zakreślenie granic przedmiotowych, co wiąże się z upoważnieniem do wykonania określonych, szczegółowo wymienionych i doprecyzowanych w jego treści konkretnych czynności. Jeżeli, w ocenie organu przedłożone przez stronę, już po uzupełnieniu braków, dokumenty były nadal niewystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i organ miał wątpliwości w zakresie jej reprezentacji, to winien był wezwać stronę ponownie do przedłożenia stosownych dokumentów, wyjaśniając jej powód swojego ponownego żądania w tym zakresie. Taki obowiązek organu wynika z art. 9 k.p.a. Przed organem odwoławczym powstaje konieczność zweryfikowania zakresu kwestionowanego w odwołaniu pełnomocnictwa lub też nawet samego faktu prawidłowego jego udzielenia (patrz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 435/2018, LEX nr 2556351). Za takim stanowiskiem przemawia również brzmienie art. 33 § 3 zd. pierwsze k.p.a., które nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, jest zobligowany do przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Oznacza to, że udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 1180/17, LEX nr 2429452). W sprawie niniejszej Sąd nie ma wątpliwości, że załączone do akt sprawy upoważnienie ma ściśle, wąsko określony zakres, wśród których nie wskazano możliwości doręczenia decyzji J. O.. Wątpliwości odnośnie zakresu upoważnienia, jak się wydaje, miał też organ I instancji, bowiem zdecydował się on na równoległe doręczenie swojego rozstrzygnięcia Panu J. O. i Skarżącej, nie ustalając w tym ostatnim przypadku daty doręczenia swojej decyzji. Na marginesie Sąd zwraca również uwagę, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika w sposób oczywisty, kiedy upoważnienie z [...] października 2017 r. zostało faktycznie złożone do organu. Organ również nie podjął żadnych czynności sprawdzających mających na celu wyjaśnienie, kto udzielił przedmiotowego upoważnienia i czy osoba pod nim podpisana była upoważniona do tych czynności. Faktem jest, że zarzutu tego - na etapie skargi do Sądu - Skarżąca nie podnosi, jednak zdaniem Sądu, wykazanie przez jej pełnomocnika procesowego umocowania do reprezentowania strony będącej osobą prawną, wymaga złożenia nie tylko dokumentu pełnomocnictwa podpisanego przez osoby działające w imieniu tej osoby prawnej, ale także dokumentu potwierdzającego umocowanie tych osób do działania w imieniu tejże osoby prawnej (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Go 616/18, LEX nr 2571929). Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1it. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 j.t.) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r., w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postepowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).