VI SA/Wa 1250/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na eksploatację zbiornika 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] kwietnia 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: K.p.a.), w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz.U. Nr 122, poz. 1321, z późn. zm.; dalej: u.d.t.) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z., J. K., działającego na podstawie pełnomocnictwa z dnia [...] maja 2009 r. w imieniu E. Spółka z o.o., O., od decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nie zezwalającej na eksploatację zbiornika do przewozu materiałów sypkich nr fabryczny [...], zainstalowanego na wagonie nr [...], utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawę materialną decyzji stanowił negatywny protokół z badań przeprowadzonych przez inspektora Transportowego Dozoru Technicznego (protokół nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r.). W odwołaniu (pismo z dnia [...] maja 2009 r.) od decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. strona stwierdziła (w pkt 5.), że: "Zbiorniki transportowe (zabudowane na wagonie nr [...]), których dotyczą decyzje jw. z uwagi na zmianę właściciela i przeznaczenia zostały wyłączone z odbiorów (o czym powiadomiono inspektora i Oddział TDT w [...] przed badaniem)." Strona uważa, że ma do tego prawo i zarówno inspektor, jak i kierownik Oddziału TDT, muszą to uszanować. Forsowanie badań wbrew woli strony jest bezzasadne. Zbiorniki w przyszłości mogą być wykorzystane zarówno jako urządzenia techniczne, jak i przeznaczone do innych celów. Mimo powyższych zastrzeżeń, w trakcie wykonywania czynności w zakładzie inspektor TDT stwierdził, że zbiornik o numerze fabrycznym [...], zainstalowany na wagonie o nr [...], zgłoszony do badań pismem nr [...], z dnia [...] kwietnia 2009 r., nie został przedstawiony do badań. Ponadto inspektor TDT stwierdził, że zbiornik był naprawiany lub modernizowany bez uprzedniego uzgodnienia dokumentacji technicznej z organem właściwej jednostki dozoru technicznego, to jest Transportowym Dozorem Technicznym. Odnosząc się bezpośrednio do powołanego wyżej zarzutu strony organ odwoławczy stwierdził w zaskarżonej decyzji, że podniesiona w odwołaniu sprawa doręczenia inspektorowi TDT pisma nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. (o wycofaniu zbiornika z badań), nie może być brana pod uwagę, gdyż zgodnie z przyjętymi w TDT zasadami organizacyjnymi, inspektor TDT działa na podstawie poleceń Kierownika Oddziału Terenowego. W tym przypadku inspektor mógł tylko przyjąć wspomniane pismo i przekazać je swojemu zwierzchnikowi służbowemu. Pismo to wpłynęło do Oddziału Terenowego w [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r., tj. po fakcie przeprowadzenia przez inspektora TDT badań przedmiotowych cystern, i zostało zarejestrowane pod numerem [...]. Ponadto inspektor TDT stwierdził, że zbiornik był naprawiany lub modernizowany bez uprzedniego uzgodnienia dokumentacji technicznej z organem właściwej jednostki dozoru technicznego, to jest Transportowym Dozorem Technicznym. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym, naprawa lub modernizacja urządzenia technicznego, wymaga uprzedniego uzgodnienia dokumentacji z organem właściwej jednostki dozoru technicznego. Naprawa lub modernizacja zbiornika przeprowadzona bez uzgodnienia dokumentacji z jednostką dozoru technicznego, to znaczy w sposób niezgodny z art. 17 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym, może stanowić realne zagrożenie dla życia lub zdrowia wielu osób oraz mienia i środowiska. Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. sprecyzowano żądanie odwołania poprzez wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. Minister nie ustosunkował się w żaden sposób do żądania sformułowanego w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik skarżącej – p. J. K.. Przedmiotowej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. W związku z powyższym wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Do skarżącej skierowana został decyzja, która dotyczy urządzenia technicznego nie stanowiącego jej własności. W uzasadnieniu przypomniano, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. inspektor TDT przystąpił do badania ww. urządzenia technicznego w zakładzie Z. J. K. Przed przystąpieniem do badania inspektor został poinformowany, że w związku ze zmianą właściciela urządzenie zostało wycofane z badań. Mimo braku podstaw do wydania decyzji, w dniu [...] kwietnia 2009 r. została wydana decyzja nr [...], w której nie zezwolono na eksploatację urządzenia. Jako właściciela urządzenia, a zarazem adresata decyzji wskazano E. Sp. z o.o. z siedzibą w O. Minister nie zakwestionował faktu, że właścicielem urządzenia w dniu [...] kwietnia 2009 r. był J. K. (Z.). Zostało to wyjaśnione w odwołaniu oraz w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. (załączono do niego fakturę korektę, która stanowi potwierdzenie przeniesienia własności). Nie ulega więc wątpliwości, że w dniu wydania decyzji przez organ I instancji E. Sp. z o.o. w O. nie była stroną w sprawie. Mimo to decyzja została skierowana do E. Sp. z o.o. jako właściciela urządzenia. Zgodnie z art. 156 §1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Również decyzja organu odwoławczego została skierowana do E. Sp. z o.o. Bez znaczenia jest przy tym, kiedy organ dowiedział się o fakcie skierowania decyzji do niewłaściwego podmiotu. Jeżeli organ informację tę poweźmie, jest zobowiązany do usunięcia decyzji z obrotu prawnego ze względu na kwalifikowaną wadliwość decyzji. Z ostrożności procesowej należy dodać, że działanie organów administracji obu instancji było niewątpliwie wadliwe. Dyrektor TDT po wycofaniu urządzenia z odbioru (co należy utożsamić z wnioskiem o umorzenie postępowania administracyjnego) winien był umorzyć postępowanie. Trzeba nadmienić, że w dniu wydawania decyzji urządzenie nie mogło być eksploatowane, ponieważ poprzednia decyzja zezwalająca na eksploatację wygasła z końcem 2007 r., nie było więc podstaw (ani potrzeby) do wydania decyzji o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia na podstawie art. 18 ustawy o dozorze technicznym. Bez znaczenia są wywody Ministra o sposobie organizacji pracy TDT. Nawet jeżeli inspektor TDT w dniu [...] kwietnia 2009 r. był związany poleceniami swego kierownictwa, to po przeprowadzeniu badania doraźnego kontrolnego Dyrektor TDT winien był uwzględnić całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie, a na ten oprócz protokołu składało się również oświadczenie o wycofaniu urządzenia z odbioru. Z powyższego wynika, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. powinno nastąpić umorzenie postępowania, a nie odmowa zgody na eksploatację urządzenie, skierowana dodatkowo do podmiotu nie będącego stroną postępowania. Ponadto w decyzji organu I instancji stwierdzono, że została on wydana na wniosek, mimo że wniosek został wycofany, a badanie doraźne kontrolne było przeprowadzone wbrew woli właściciela urządzenia, czyli z urzędu. Nadto należy dodać, że sprawa była badana przez Ministra Infrastruktury w ramach innego postępowania (decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...]), w którym potwierdzono okoliczność wycofania urządzenia z odbioru oraz ustalono, że urządzenie z racji swego przeznaczenia nie podlega rygorom ustawy o dozorze technicznym. Tym samym wydawanie decyzji odmawiającej zgody na eksploatację przez Dyrektora TDT było całkowicie bezprzedmiotowe, co potwierdził Minister w ww. postępowaniu. Należy również wskazać, że Minister nie ustosunkowując się do pisma z dnia [...] grudnia 2009 nie uwzględnił całości zebranych wyjaśnień, dopuszczając się tym samym błędu w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi. Organ odwoławczy przypomniał, że po zapoznaniu się m.in. z treścią odwołania p. J. K. z dnia [...] lipca 2009 r. wystąpił do p. J. K. z wezwaniem o uzupełnienie dokumentów, wyznaczając siedmiodniowy termin dokonania uzupełnień. Kopie tego pisma skierowano do E. Sp. z o.o. i Dyrektora TDT. Powodem tego wystąpienia było pismo z dnia [...] maja 2009 r., z którego wynikało, że: 1) właścicielem naprawianych wagonów i zbiorników na nich zainstalowanych była E. Sp. z o.o.; 2) p. J. K. był tylko wykonawcą naprawy zbiornika nr fabryczny [...], zainstalowanego na wagonie nr [...]; 3) p. Józef Kosiński nie posiadał upoważnienia do reprezentowania E. Sp. z o.o. przed urzędem. Ponadto powodem wymienionego żądania uzupełnień, był zapis dokonany w protokóle nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz w decyzji Dyrektora TDT z dnia [...] kwietnia 2009 r., w których to dokumentach jako właściciela wagonu i zbiornika nr fabryczny [...] wskazano E. Sp. z o.o. W odpowiedzi na wezwanie p. J. K. nadesłał: 1) pełnomocnictwo z dnia [...] maja 2009 r. upoważniające do reprezentowania przez p. J. K. przedsiębiorstwa E. Sp. z o.o. w Ministerstwie Infrastruktury; 2) odpis aktualny z rejestru przedsiębiorców nr KRS [...] z dnia [...].02.2002 r. z Krajowego Rejestru Sądowego wydany dla E. Sp. z o.o.; 3) pismo p. J. K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., skierowane do TDT Oddziału Terenowego, wycofujące z odbioru zbiorniki transportowe i hamulcowe zainstalowane w wagonie typu [...] nr fabr. [...],[...],[...],[...] i [...], zainstalowane na wagonie nr [...]. Ministerstwo Infrastruktury pismem z dnia [...] września 2009 r. zwróciło się do Dyrektora TDT z zapytaniem o ustalenie właściciela wagonu nr [...] oraz o uprawnienia nadane przez TDT dla Z. J. K. do wykonywania napraw. Dyrektor TDT w piśmie z dnia [...] września 2009 r. stwierdził, że właścicielem wagonu nr [...] jest E. Sp. z o.o., a p. J. K. ma cofnięte uprawnienia do wykonywania badań (decyzja Dyrektora TDT dnia [...] sierpnia 2009 r.). Ministerstwo Infrastruktury pismem z dnia [...] września 2009 r. zwróciło się do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z zapytaniem o właściciela wagonu nr [...]. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego pismem nr z dnia [...] października 2009 r. poinformował o braku wagonu nr [...] w ewidencji UTK, i niemożliwości ustalenia właściciela tego wagonu. Dalej, odnosząc się do prawidłowości samej naprawy, organ odwoławczy stwierdził, że nieprzedłożenie zatwierdzonej dokumentacji naprawy nie pozwoliło zweryfikować inspektorowi TDT prawidłowości wykonanej naprawy. Do zatwierdzenia dokumentacji technicznej zobowiązuje też § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 20 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń ciśnieniowych (Dz. U. Nr 199, poz. 1469) oraz art. 17 ustawy o dozorze technicznym. W dniu [...] kwietnia 2009 r., pomimo zgłoszenia pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r., zbiornika nr fabr. [...], rok prod. [...], nie udostępniono do badań. Inspektor TDT wykonał doraźne badanie kontrolne wymienionego zbiornika, zgodnie ze zgłoszeniem. Ponieważ zachodziło podejrzenie wykonania naprawy lub modernizacji zbiornika bez uzgodnienia dokumentacji z organem właściwej jednostki dozoru technicznego, inspektor sporządził protokół, na podstawie którego Dyrektor TDT wydał Decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., zakazującą eksploatacji zbiornika nr fabr [...]. O wycofaniu zbiornika z odbioru przez inspektora TDT, Z. powiadomił Oddział Terenowy TDT w [...] pismem z dnia [...].04.2009 r. z użyciem faksu. Z załączonej kopii tego faksu wynika, że informacja o wycofaniu wagonu [...] i zamontowanego na nim zbiornika nr fabr. [...] wpłynęła do Oddziału Terenowego TDT w [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. o godz. 9.59 [9]. Art. 18 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym stanowi, że w przypadku nieprzestrzegania eksploatującego przepisów o dozorze technicznym organ właściwej jednostki dozoru technicznego wydaje decyzję o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia. Zatem niedopuszczenie urządzenia do eksploatacji jest wynikiem zaniechania prawidłowych działań przez stronę skarżącą. Również dopuszczenie do eksploatacji następuje w drodze decyzji, bez względu na to, czy sprawdzone urządzenie jest fabrycznie nowe, czy było już eksploatowane, co wynika z art. 14 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym. Dlatego też kwestionowanie art. 18 ustawy o dozorze technicznym, i wręcz twierdzenie, że przepis ten dotyczy dowolnych innych decyzji, ale nie decyzji zakazujących eksploatacji, nie znajduje uzasadnienia. Wygaśnięcie poprzedniej decyzji Dyrektora TDT nie jest tożsame z decyzją nie zezwalającą na eksploatację zbiornika. Przepis art. 18 ust 2 stanowi jednoznacznie o zagrożeniach, które są podstawą do wydania decyzji zakazującej eksploatacji, a przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w razie stwierdzenia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzkiego oraz mienia i środowiska. Art. 107 K.p.a. jest przepisem określającym wymagania, jakie musi spełnić decyzja. Podstawą wydania przez Dyrektora TDT decyzji zarówno zezwalającej, jak i zakazującej eksploatacji, jest art. 18 ustawy o dozorze technicznym. Art 44 tej ustawy określa zakres działania urzędu w ust 1 pkt 1, zaś w pkt 3 mówi o wydawaniu decyzji. Skarżący nie wykazał, jaka powinna być podstawa prawna użyta do wydania przez Ministra Infrastruktury decyzji nr [...] z dnia [...].03.2010 r. [155], utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora TDT nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. W skardze nie wykazano też, na czym polega naruszenie zasad określonych art. 107 K.p.a., zwłaszcza że w art. 107 ust. 2 dopuszczono podanie innych składników wynikających z przepisów szczególnych, co w przypadku decyzji Ministra Infrastruktury nastąpiło. Kwestionowanie przywołanych w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora TDT, przepisów rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 20 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń ciśnieniowych, nie znajduje uzasadnienia, gdyż w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. Z. wnosił o wykonanie badań urządzeń technicznych. W piśmie tym wymienione jest pięć zbiorników: 4 zbiorniki ładunkowe i 1 zbiornik hamulcowy, zainstalowanych na wagonie nr [...]. W odniesieniu do zbiorników hamulcowych zgłoszonych do odbioru w wyżej wymienionym piśmie Z. inspektor TDT nie miał żadnych zastrzeżeń, i jak należy wnioskować - wydane zostały decyzje Dyrektora TDT dopuszczające zbiorniki hamulcowe do eksploatacji. Należy przy tym podkreślić, że wszystkie zbiorniki zamontowane na wagonie (transportowe i hamulcowy), poddawane są odbiorom według tych samych przepisów rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 20 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń ciśnieniowych. Strona skarżąca podniosła w odniesieniu do tego fragmentu decyzji Ministra Infrastruktury bezzasadny zarzut, że w uzasadnieniu do decyzji podano nadmiar przepisów nieadekwatnych do zagadnienia rozpatrzonego w wydanej decyzji. Na podstawie analizy dokumentów otrzymanych zarówno od strony skarżącej, jak i od Dyrektora TDT), oraz w świetle obowiązujących przepisów prawa, tj. ustawy o dozorze technicznym oraz rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 20 października 2006 r. w sprawie warunków technicznych dozoru technicznego w zakresie projektowania, wytwarzania, eksploatacji, naprawy i modernizacji specjalistycznych urządzeń ciśnieniowych, zarzuty tendencyjnego postępowania inspektora TDT nie znalazły potwierdzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podane. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nie zezwalającą na eksploatację zbiornika do przewozu materiałów sypkich nr fabryczny [...], zainstalowanego na wagonie nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono przede wszystkim naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowiąca przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji z racji jej skierowania do osoby nie będącej stroną w sprawie, a także stwierdzono, że działanie organów administracji obu instancji było w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie wadliwe, m.in. z powodu odstąpienia od umorzenia postępowania, do czego – w ocenie strony – obligował organ wniosek strony o wycofanie z badania przedmiotowego urządzenia – i kontynuowanie postępowania z urzędu, a także nierozpatrzenie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się przede wszystkim do zarzutu naruszenia art.156 § 1 pkt 4 K.p.a. nie można nie zauważyć, że organ odwoławczy zajął się tą kwestią dopiero w odpowiedzi na skargę, ignorując informacje przedstawione przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r., w którym sprecyzowano żądanie odwołania poprzez wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji. Należy przy tym zwrócić uwagę, że rozważania Ministra Infrastruktury na temat własności przedmiotowego wagonu – mające podstawowe znaczenie dla określenia strony postępowania - nie kończą się w istocie żadna konkluzją. Trudno bowiem uznać za wyjaśnienie sprawy uzyskanie stwierdzenia Urzędu Transportu Kolejowego o braku wagonu nr [...] w ewidencji UTK, i będącą tego następstwem niemożliwością ustalenia właściciela tego wagonu. Nie można wykluczyć, że wagon nie figurował w tej ewidencji z racji wyrejestrowania, do czego organ w ogóle się nie odniósł, a o czym przecież wiedział z urzędu. Tak samo nie odniósł się do nadesłanej przez stronę faktury korekcyjnej, stanowiącej – w ocenie strony – wystarczający dowód potwierdzenia przeniesienia własności przedmiotowego wagonu. Rozważając tę kwestię szerzej przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do treści art. 7 ust. 1 u.d.t. do postępowania przed organami jednostek dozoru technicznego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, wydając decyzje w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym, organy administracji publicznej uchybiły przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wątpliwości Sądu budzą, obok braku staranności przy ustaleniu strony postępowania, niepełne ustalenia faktyczne organu zawarte w protokołach badania, na które to ustalenia organ I instancji powoływał się w swych decyzjach. Uchybienia te nie zostały usunięte przez Ministra Infrastruktury przez co także uzasadnienia decyzji tego organu nie spełniają ustawowych przesłanek wymienione w art. 107 § 3 K.p.a. Należy zauważyć, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 K.p.a. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.). W pierwszej kolejności zastrzeżenia budzi tryb wszczęcia postępowania w sprawie. Z akt sprawy nie wynika w sposób niewątpliwy kto, kiedy i w jaki sposób, i w jakiej sprawie wszczął postępowanie administracyjne. Jest to okoliczność istotna, bowiem do szczególnych przesłanek prowadzenia postępowania administracyjnego zalicza się oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości bądź na zasadzie oficjalności. W myśl art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednocześnie o tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawna expressis verbis nie przesądza czy sprawa podejmowana jest na wniosek czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, natomiast gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 704/09). Poruszana kwestia ma fundamentalne znaczenie bowiem determinuje zakres postępowania administracyjnego oraz określa charakter (przedmiot) sprawy administracyjnej. Jeżeli zatem postępowanie zostało wszczęte na wniosek, jak zaznaczono w decyzji z [...] kwietnia 2009 r. to organ powinien określić przynajmniej wnioskodawcę i treść jego wniosku. W rozpoznawanych sprawach w dniu [...] kwietnia 2009 r. zostało złożone przez J. K. Dyrektora Z., pełnomocnika skarżącej E. Sp. z o.o. pismo dotyczące zgłoszenia do odbioru zbiorników transportowych wagonów specjalnych typu [...] i innych. W odniesieniu do zbiornika do przewozu materiałów sypkich nr fabryczny [...], zainstalowanego na wagonie nr [...], zbiornik ten, z uwagi na zmianę właściciela i przeznaczenia, został wyłączony z odbiorów (o czym powiadomiono inspektora i Oddział TDT w [...] przed badaniem). Mimo tego, przedmiotowy zbiornik, nieprzygotowany do badania, został przez inspektora TDT poddany badaniom, czego dowód stanowi protokół nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. W ocenie Sądu, ma rację strona stwierdzając, że postępowanie wszczynane na wniosek strony było w istocie kontynuowane z urzędu, mimo wycofania wniosku strony. W toku tych badań TDT Oddział w [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. dokonał badania zbiorników do przewozu materiałów sypkich ( tzw. rewizji wewnętrznej), wchodzących w skład określonych wagonów. W sporządzonych protokołach powołano się na dokumenty w postaci poświadczeń z wykonania napraw oraz sprawozdań z pomiaru grubości ścianek zbiornika, których to dokumentów nie opisano i nie dołączono do akt sprawy jako materiału dowodowego. Jednocześnie organ I instancji wydając decyzje nie zezwalające na eksploatacje przedmiotowych zbiorników powołał się na ustalenia faktyczne zawarte w protokołach badania urządzeń bez ich szczegółowej analizy. Jak wynika z w/w decyzji ich podstawą był fakt naprawy lub modernizacji urządzenia bez uprzedniego uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym urządzenia techniczne objęte dozorem technicznym (...) mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, organ właściwej jednostki dozoru technicznego przed wydaniem decyzji, o której mowa w ust. 1, przeprowadza badania i wykonuje czynności sprawdzające, o których mowa w art. 13 ust. 1, oraz: 1) sprawdza kompletność i prawidłowość przedłożonej dokumentacji, 2) dokonuje badania urządzenia poprzez sprawdzenie zgodności wykonania tego urządzenia z dokumentacją i warunkami technicznymi dozoru technicznego, a także stanu urządzenia, jego wyposażenia i oznakowań, 3) przeprowadza próby techniczne przed uruchomieniem urządzenia oraz w warunkach pracy w zakresie ustalonym w warunkach technicznych dozoru technicznego dla poszczególnych rodzajów urządzeń, 4) przeprowadza badanie specjalne ustalone w dokumentacji projektowej urządzenia lub, w technicznie uzasadnionych przypadkach, na żądanie organu właściwej jednostki dozoru technicznego. Na podstawie pozytywnych wyników badań i wykonanych czynności, o których mowa w ust. 2, organ właściwej jednostki dozoru technicznego wydaje decyzję zezwalającą na eksploatację urządzenia, w której ustala formę dozoru technicznego, jaką będzie objęte to urządzenie (ust.4). Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.t. dokonanie naprawy lub modernizacji urządzenia technicznego, z wyjątkiem naprawy urządzeń, o których mowa w art. 15 ust. 1, wymaga uprzedniego uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego. Przepisy art. 14 stosuje się odpowiednio do urządzenia technicznego po jego naprawie lub modernizacji ( ust. 2). Z kolei art. 18 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieprzestrzegania przez eksploatującego przepisów o dozorze technicznym organ właściwej jednostki dozoru technicznego wydaje decyzję o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia. Należy zauważyć, że decyzja organu I instancji nie zezwalająca na eksploatację urządzenia jako podstawę prawną powołuje art. 18 u.d.t., co, w przypadku wycofania urządzeń z eksploatacji w 2007 r., jest błędne. W ocenie Sądu rację ma strona skarżąca wywodząc, iż art. 18 ust. 1 u.d.t. mógłby znaleźć zastosowanie w sprawie jedynie w przypadku zbiornika użytkowanego, gdyż cytowany przepis dotyczy wstrzymania eksploatacji., zaś zbiorniki nie są eksploatowane od 2007 r. Dlatego też, w ocenie Sądu, organ I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia w sposób wymagany przez art. 107 K.p.a. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości budzi także prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez organy. Analiza uzasadnienia zaskarżonych decyzji pozwala na stwierdzenie, iż organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób właściwy, gdyż za takie ustalenia nie można uznać powołania się przez organ na dokumenty bez ich szczegółowego omówienia. Uwagi te dotyczą także niewyjaśnienia pojęcia " naprawy lub modernizacji", o których mowa w art. 17 u.d.t. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że brak jasnej interpretacji pojęcia naprawy w konsekwencji doprowadził do powstania wątpliwości czy szlifowanie jest w ogóle zabronione, czy też wymaga uprzedniego uzgodnienia. Wątpliwości te nie zostały należycie wyjaśnione przez Ministra Infrastruktury. Ponadto z zaskarżonych decyzji jasno nie wynika czy stwierdzone ślady były w rzeczywistości naprawą czy modernizacją w rozumieniu u.d.t. Organy nie poddały szczegółowej analizie zgromadzonych dowodów, zaś wskazanie tych dowodów bez analizy ich treści nie wypełnia obowiązku ich dokładnego rozpatrzenia sprawy. Dowody te w postaci poświadczeń z wykonania napraw oraz sprawozdań z pomiaru grubości ścianek zbiornika, o których mowa w protokołach badania zostały złożone przez stronę skarżącą dopiero w toku postępowania sądowego. Ma rację strona skarżąca podnosząc, że możliwość dokonania prawidłowej oceny warunkowana jest spełnieniem przez decyzję wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 K.p.a. Stosownie do tego przepisu decyzja winna zawierać w szczególności powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie jest źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i jako takie winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a tym samym ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślane jest znaczenie prawne rozważenia całego materiału dowodowego. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodom wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Tylko taki sposób wskazania motywów rozstrzygnięcia umożliwia Sądom kontrolę prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego wyniku w postaci decyzji. Należy przy tym podkreślić, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. Zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 15 listopada 2001 r. sygn. akt I SA/Gd 668/98, wyrok NSA z 12 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 856/98). Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 1651/96, wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA 1756/99). Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, iż organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy, gdyż za takie ustalenie nie można uznać przywołanego lakonicznego uzasadnienia decyzji organu I instancji. Natomiast uzasadnienie Ministra sprowadza się w głównej mierze od odpowiedzi na zarzuty odwołania i nie koryguje uchybień procesowych zaistniałych przed organem I instancji. Przede wszystkim chodzi tu o prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i dokonanie właściwej subsumcji tego stanu do obowiązujących przepisów u.d.t. Dodatkowo podkreślić trzeba, że Minister Infrastruktury błędnie określił adresata decyzji jako "Z. J. K.", który, jak wynika z akt sprawy, został ustanowiony w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem firmy E. Sp. z o.o., właściciela spornych zbiorników , zaś sam był stroną postępowania jedynie w odniesieniu do wagonu nr [...]. W ocenie Sądu, brak pełnego odniesienia się do wyżej opisanych kwestii nie pozwala na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonych decyzji. Aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienia do wszystkich wątpliwości występujących w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wymaga to ponownej szczegółowej analizy we wskazanym przez Sąd kierunku z uwzględnieniem powyższych uwag. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.