VI SA/Wa 1251/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzje Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r. nr [...]; nr [...]; nr [...] w przedmiocie zezwolenia na eksploatację zbiornika 1. uchyla zaskarżone decyzje; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1320 (jeden tysiąc trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Infrastruktury decyzjami z dnia [...] marca 2010 nr. [...],[...] [...] działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej Kpa, w związku z art. 17 ust. 1 i art. 18 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J. K., od decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nie zezwalającej na eksploatację zbiornika do przewozu materiałów sypkich nr fabryczny [...],[...],[...] zainstalowanego na wagonie nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2009 r. Inspektor Transportowego Dozoru Technicznego przystąpił do badania wskazanego wyżej urządzenia Technicznego w zakładzie ZUT [...] J. K.. Przed przystąpieniem do badania inspektor został poinformowany, że w związku ze zmianą właściciela urządzenie zostało wycofane z badań. W protokole stwierdzono, że "urządzenia nie przedstawiono do badania w dniu [...] kwietnia 2009 r., gdy inspektor był w zakładzie. Urządzenie nie przygotowane do badań". J. K. pismem z [...] maja 2009 r., wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o anulowanie decyzji Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydanych na podstawie negatywnego protokółu z badań przeprowadzonych przez inspektora Transportowego Dozoru Technicznego dnia [...] kwietnia 2009 r. W dniu [...] marca 2010 r. Minister Infrastruktury wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na decyzje złożyło [...] Sp. z o.o. z/s w [...], wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji organu II instancji oraz poprzedzających decyzji organu I instancji, i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem J. K. – pełnomocnika skarżącej, nie była ona stroną w sprawie. Mimo to decyzja została skierowana do [...] Sp. z o.o. jako właściciela urządzenia. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4) Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wskazał, że decyzja organu odwoławczego została skierowana do [...] Sp. z o.o. Zdaniem skarżącej wydając decyzje Minister nie wskazał, że właścicielem urządzenia w dniu [...] kwietnia 2009 r. był ZUT [...] J. K., co zostało opisane w odwołaniu oraz w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. (załączono do niego fakturę korektę, która stanowi potwierdzenie przeniesienia własności). Wskazał, że do skarżącej skierowana został decyzja, która dotyczy urządzenia technicznego nie stanowiącego jej własności. Interes prawny skarżącej we wniesieniu niniejszej skargi uzasadniony jest koniecznością usunięcia wątpliwości co do stanu prawnego, które pojawiły się po wydaniu decyzji organu I i II instancji. Jego zdaniem, sprawa była badana przez Ministra Infrastruktury w ramach innego postępowania (decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r.), w którym potwierdzono okoliczność wycofania urządzenia z odbioru oraz ustalono, że urządzenie z racji swego przeznaczenia nie podlega rygorom ustawy o dozorze technicznym. Tym samym wydawanie decyzji odmawiającej zgody na eksploatację przez Dyrektora TDT było całkowicie bezprzedmiotowe, co potwierdził Minister ww. postępowaniu. Wskazał, że Minister nie ustosunkowując się do pisma z dnia [...] grudnia 2009 r. nie uwzględnił całości zebranych wyjaśnień, dopuszczając się tym samym błędu w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności. czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Kontrolując zaskarżone decyzje pod kątem powyższych kryteriów skargi zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje oraz utrzymane nimi w mocy decyzje Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy o dozorze technicznym do postępowania przed organami jednostek dozoru technicznego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm.) – dalej udt. Zdaniem Sądu wydając decyzje w postępowaniu w pierwszej instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym organy administracji publicznej uchybiły przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa, poprzez niewystarczające ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wątpliwości Sądu budzą niepełne ustalenia faktyczne organu zawarte w protokołach badania (jeżeli w tych sprawach powinny powstać), na które to ustalenia organ I instancji powoływał się w swych decyzjach. Decyzja organu odwoławczego została skierowana do [...] Sp. z o.o. Minister wydając decyzje nie wskazał, że właścicielem urządzenia w dniu [...] kwietnia 2009 r. był ZUT [...] J. K., co zostało opisane w odwołaniu oraz w piśmie z dnia [...] grudnia 2009 r. (załączono do niego fakturę korektę, która stanowi potwierdzenie przeniesienia własności). Uchybienia te nie zostały usunięte przez Ministra Infrastruktury przez co także uzasadnienia decyzji tego organu nie spełniają ustawowych przesłanek wymienione w art. 107 § 3 Kpa. Należy zauważyć, że w dniu [...] kwietnia 2009 r. Inspektor Transportowego Dozoru Technicznego przystąpił do badania ww. urządzenia technicznego w zakładzie ZUT [...] J. K.. Przed przystąpieniem do badania inspektor został poinformowany, że w związku ze zmianą właściciela urządzenie zostało wycofane z badań. W protokole stwierdzono, że "urządzenia nie przedstawiono do badania w dniu [...] kwietnia 2009 r., gdy inspektor był w zakładzie. Urządzenie nie przygotowane do badań". W dniu [...] kwietnia 2009 r. zostały wydane decyzje, w których zezwolono na eksploatację urządzenia. Jako właściciela urządzenia, a zarazem adresata decyzji wskazano [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 Kpa. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, nie publik.). W pierwszej kolejności zastrzeżenia budzi tryb wszczęcia postępowania w sprawie. Z akt sprawy nie wynika w sposób niewątpliwy kto, kiedy i w jaki sposób i w jakiej sprawie i przeciwko komu wszczął postępowanie administracyjne. Jest to okoliczność istotna bowiem do szczególnych przesłanek prowadzenia postępowania administracyjnego zalicza się oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości bądź na zasadzie oficjalności. W myśl art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednocześnie o tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawna expressis verbis nie przesądza czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, natomiast gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II GSK 704/09). Poruszana kwestia ma fundamentalne znaczenie bowiem determinuje zakres postępowania administracyjnego oraz określa charakter (przedmiot) sprawy administracyjnej. Jeżeli zatem postępowanie zostało wszczęte na wniosek, jak zaznaczono w decyzjach z [...] kwietnia 2009 r., to organ powinien określić przynajmniej wnioskodawcę i treść jego wniosku. W rozpoznawanych sprawach w dniu [...] kwietnia 2009 r. zostało złożone przez J. K. Dyrektora ZTU [...], pełnomocnika skarżącej [...] Sp. z o.o., pismo dotyczące zgłoszenia do odbioru zbiorników transportowych wagonów. Treść tego pisma jest w większości nieczytelna, gdyż na umieszczonych tam tabelach zawierających m.in. numery wagonów, pojemności, numery fabryczne znajdują się odręczne dopiski i skreślenia. W myśl art. 14 ust. 1 udt urządzenia techniczne objęte dozorem technicznym (...) mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, organ właściwej jednostki dozoru technicznego przed wydaniem decyzji, o której mowa w ust. 1, przeprowadza badania i wykonuje czynności sprawdzające, o których mowa w art. 13 ust. 1, oraz: 1) sprawdza kompletność i prawidłowość przedłożonej dokumentacji, 2) dokonuje badania urządzenia poprzez sprawdzenie zgodności wykonania tego urządzenia z dokumentacją i warunkami technicznymi dozoru technicznego, a także stanu urządzenia, jego wyposażenia i oznakowań, 3) przeprowadza próby techniczne przed uruchomieniem urządzenia oraz w warunkach pracy w zakresie ustalonym w warunkach technicznych dozoru technicznego dla poszczególnych rodzajów urządzeń, 4) przeprowadza badanie specjalne ustalone w dokumentacji projektowej urządzenia lub, w technicznie uzasadnionych przypadkach, na żądanie organu właściwej jednostki dozoru technicznego. Na podstawie pozytywnych wyników badań i wykonanych czynności, o których mowa w ust. 2, organ właściwej jednostki dozoru technicznego wydaje decyzję zezwalającą na eksploatację urządzenia, w której ustala formę dozoru technicznego, jaką będzie objęte to urządzenie (ust. 4). Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1 udt dokonanie naprawy lub modernizacji urządzenia technicznego, z wyjątkiem naprawy urządzeń, o których mowa w art. 15 ust. 1, wymaga uprzedniego uzgodnienia z organem właściwej jednostki dozoru technicznego. Przepisy art. 14 stosuje się odpowiednio do urządzenia technicznego po jego naprawie lub modernizacji (ust. 2). Z kolei art. 18 ust. 1 stanowi, że w przypadku nieprzestrzegania przez eksploatującego przepisów o dozorze technicznym organ właściwej jednostki dozoru technicznego wydaje decyzję o wstrzymaniu eksploatacji urządzenia. Należy zauważyć, że decyzja organu I instancji nie zezwalająca na eksploatację urządzenia jako podstawę prawną powołuje art. 18 udt co w przypadku wycofania urządzeń z eksploatacji w 2007 r. jest błędne. W ocenie Sądu rację na strona skarżąca wywodząc, iż art. 18 ust. 1 udt mógłby znaleźć zastosowanie w sprawie jedynie w przypadku zbiornika użytkowanego, gdyż cytowany przepis dotyczy wstrzymania eksploatacji, zaś zbiorniki nie są eksploatowane od 2007 r. Dlatego też, w ocenie Sądu, organ I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej dokonanego rozstrzygnięcia w sposób wymagany przez art. 107 Kpa. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości budzi także prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez organy. Analiza uzasadnienia zaskarżonych decyzji pozwala na stwierdzenie, iż organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób właściwy, gdyż za takie ustalenia nie można poczytać powołania się przez organ na dokumenty bez ich szczegółowego omówienia. Uwagi te dotyczą także niewyjaśnienia pojęcia "naprawy lub modernizacji", o których mowa w art. 17 udt. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że brak jasnej interpretacji pojęcia naprawy w konsekwencji doprowadził do powstania wątpliwości, czy szlifowanie jest w ogóle zabronione, czy też wymaga uprzedniego uzgodnienia. Wątpliwości te nie zostały należycie wyjaśnione przez Ministra Infrastruktury. Ponadto z zaskarżonych decyzji nie wynika jasno czy stwierdzone ślady były w rzeczywistości naprawą, czy modernizacją w rozumieniu ustawy o dozorze technicznym. Organy nie poddały szczegółowej analizie zgromadzonych dowodów, zaś wskazanie tych dowodów bez analizy ich treści nie wypełnia obowiązku ich dokładnego rozpatrzenia. Dowody te w postaci poświadczeń z wykonania napraw oraz sprawozdań z pomiaru grubości ścianek zbiornika, o których mowa w protokołach badania zostały złożone przez stronę skarżącą dopiero w toku postępowania sądowego. Ma rację strona skarżąca podnosząc, że możliwość dokonania prawidłowej oceny warunkowana jest spełnieniem przez decyzję wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 Kpa. Stosownie do tego przepisu decyzja winna zawierać w szczególności powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie jest źródłem informacji co do sposobu rozumowania organu i przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia i jako takie winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a tym samym ustalenie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślane jest znaczenie prawne rozważenia całego materiału dowodowego. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodom wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Tylko taki sposób wskazania motywów rozstrzygnięcia umożliwia Sądom kontrolę prawidłowości przeprowadzonego postępowania i jego wyniku w postaci decyzji. Należy przy tym podkreślić, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. Zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z 15 listopada 2001 r. sygn. akt I SA/Gd 668/98, wyrok NSA z 12 maja 2000 r. sygn. akt I SA/Kr 856/98). Tym samym uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się ona kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r. sygn. akt I SA/Gd 1651/96, wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA 1756/99). Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozwala na stwierdzenie, iż organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy, gdyż za takie ustalenie nie można uznać przywołanego lakonicznego uzasadnienia decyzji organu I instancji. Natomiast uzasadnienie Ministra sprowadza się w głównej mierze od odpowiedzi na zarzuty odwołania i nie koryguje uchybień procesowych zaistniałych przed organem I instancji. Przede wszystkim chodzi tu o prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i dokonanie właściwej subsumcji tego stanu do obowiązujących przepisów ustawy o dozorze technicznym. Dodatkowo podkreślić trzeba ,że Minister Infrastruktury błędnie określił adresata decyzji jako "ZUT [...] J. K.", który, jak wynika z akt sprawy, został ustanowiony w postępowaniu administracyjnym pełnomocnikiem firmy [...] Sp. z o.o., właściciela spornych zbiorników, zaś sam nie był stroną postępowania. W ocenie Sądu brak pełnego odniesienia się do wyżej opisanych kwestii nie pozwala na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonych decyzji. Aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienia do wszystkich wątpliwości występujących w niniejszej sprawie. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że organ dopuścił się naruszenia wyżej wymienionych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wymaga to ponownej szczegółowej analizy we wskazanym przez Sąd kierunku z uwzględnieniem powyższych uwag. Z omawianych względów zaskarżone decyzje należało uchylić na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.