VI SA/Wa 1260/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego W. J. kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Syn. akt VI SA/Wa 1260/17 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2578/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w kwocie1500zł za wykonywanie przejazdu z naruszeniem opłaty elektronicznej na W. J. (dalej: skarżący, strona). Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu wykonywanego pojazdem samochodowym marki [...] o nr rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...] w dniu [...] marca 2015 po drodze krajowej nr [...] wymienionej z załączniku nr 2 pkt 14 lit. b, na odcinku węzła [...] (skrzyżowanie z drogą krajową nr [...]) do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011r . w sprawie dróg krajowych lub innych odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Podstawę prawną stanowiły przepisy art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4, ust. 6 pkt 1, ust. 9 oraz art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260. ze zm. - zwanej dalej UDP). rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 20! t r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1263, ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, ze zm. WSA - nie kwestionując faktu, iż skarżący poruszał się po drodze objętej obowiązkiem uiszczania opłaty elektronicznej (§ 2 Rozporządzenia RM w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej) oraz spoczywania tego obowiązku na skarżącym jako poruszającym się zespołem pojazdów składającym się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy, o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony (art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust.1u.d.p. w zw. z art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r.- prawo o ruchu drogowym - Dz.U. z 2012r., poz. 1137 ze zm.) stwierdził, iż okolicznością wymagającą zbadania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy jest kwestia oznakowania drogi, po której odbywał się przejazd, znakiem drogowym T-34, konkretyzującym obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Sąd przywołał w tym zakresie poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia21sierpnia2013 r., sygn. akt: II GSK 1467/12. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, według NSA "znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje (por. też wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., II GSK 1434/12). Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r., sygn. akt P9/03. Zdaniem Trybunału pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego)". Czyniąc te rozważania NSA stwierdził w konsekwencji, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Aczkolwiek prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada demokratycznego państwa prawnego opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). W tej sytuacji nie można poprawnie stosować ww. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. bez przeprowadzenia wykładni systemowej tego przepisu. System prawa jest logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W ramach wykładni systemowej zewnętrznej punktem wyjścia jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku (por. cytowany tu ww. wyrok NSA z 21 sierpnia 2013 r., II GSK 1467/12). WSA wskazał, iż w niniejszej sprawie organ administracji, stosując wobec skarżącego sankcję administracyjną z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., naruszył ten przepis przez wadliwą jego wykładnię. Dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest bowiem ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) i ustawy Prawo o ruchu drogowym (p.r.d.). Skarżący, korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w ww. rozporządzeniu z 22 marca 2011 r. wykonywał przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony i z tego tytułu był zobowiązany do poniesienia opłaty, jednak w realiach tej sprawy okoliczność ta nie przesądza jeszcze sama w sobie o zgodności z prawem decyzji nakładającej na skarżącego karę pieniężną za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było bowiem (i będzie na etapie powtórnego postępowania) ustalenie czy odcinek drogi, po której poruszał się kierowany przez skarżącego zespół pojazdów (w tym wjazd na ten odcinek), był w dniu kontroli należycie oznakowany, zgodnie z ww. regulacją prawną, jako droga płatna. Obowiązku tego organ w przedmiotowej sprawie nie dopełnił. W myśl powyższego bowiem, organ nie może się ograniczyć do odnotowania obowiązku skarżącego w zakresie znajomości przepisów dotyczących dróg publicznych (w tym kategorii dróg i ponoszenia opłaty elektronicznej), skoro usprawiedliwieniem dla ich naruszenia jest brak stosownego oznakowania drogi jako płatnej, za wjazd na którą to drogę należy uiścić opłatę elektroniczną. WSA zaznaczył przy tym, iż skarżący już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywał, że w momencie kontrolowanego przejazdu niemiał świadomości poruszania się po drodze płatnej. Sąd wyjaśnił, iż uchylił decyzję z tego powodu, iż zabrakło w niej rozważań organu na temat oznakowania drogi w dniu przejazdu pojazdu skarżącego, tj. [...] marca 2015 r. Są tam tylko ustalenia co do niewyposażenia pojazdu w urządzenie viaBox, poczynionych wyłącznie na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat. Strona ustaleń tych nie kwestionowała. Dlatego też Sąd uwzględnił ten element stanu faktycznego sprawy jako prawidłowo ustalony w toku postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. GITD utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2015 r. o nałożeniu kary w wysokości 1500 zł na skarżącego – W. J. Organ wskazał na uzupełniony w wykonaniu zalecenia WSA w Warszawie dokument - pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. dotyczące oznakowania w dniu przejazdu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] (skrzyżowanie z drogą krajową nr [...]) tabliczkami informacyjnymi T-34, oznaczającymi pobór opłaty elektronicznej. Na podstawie powyższego pisma informacyjnego ustalono, że projekt stałej organizacji ruchu w ciągu drogi krajowej nr [...] na obwodnicy [...] w zakresie oznakowania systemu elektronicznego poboru opłat został zatwierdzony w dniu 1 marca 2013 roku, zaś rzeczywisty termin wprowadzenia stałej organizacji ruchu, czyli montaż oznakowania w terenie nastąpił do dnia 31 marca 2013 r. Projekt stałej organizacji ruchu w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku węzeł [...] w zakresie oznakowania systemu elektronicznego poboru opłat został zatwierdzony w dniu 22 sierpnia 2014 r., zaś rzeczywisty termin wprowadzenia stałej organizacji ruchu, czyli montaż oznakowania w terenie nastąpił w dniu 29 sierpnia 2014 r. Oddział GDDKiA w [...] prowadzi kontrolę organizacji ruchu podczas codziennych objazdów dróg. Objazdy te wykonywane są przez pracowników Rejonów drogowych GDDKiA. Kontrole nie wykazały nieprawidłowości w oznakowaniu. W trakcie przeprowadzonych przez Oddział GDDKiA w [...] kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w ustawieniu przedmiotowego oznakowania. Organ wskazał, iż w sprawie stan faktyczny ustalono na podstawie następujących dowodów: raportu z urządzenia rejestrującego z dnia [...] marca 2015 r. i zapisu ewidencyjnego o numerze [...], danych zawartych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz wyjaśnień złożonych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona pismem z dnia 5 maja 2017 r. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7. art. 80, art. 24 § 1 pkt 4, oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej: kpa). W konsekwencji strona wniosła o: - uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie, że nie podlega ona wykonaniu, ewentualnie, - przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. - zobowiązanie przez Sąd organu do przedłożenia mapki, na której będą zaznaczone znaki T-34 obecne na drodze krajowej nr [...] oraz miejsce zainstalowania urządzenia kontrolnego znajdującego się na bramownicy nr [...] - zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). W myśl art 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie ocena prawna została zawarta w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2578/15 Skarga jest usprawiedliwiona z następujących przyczyn. WSA w powyższym wyroku podzielił tę linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której Sąd ten wskazywał na szczególny charakter znaku T-34 dla ruchu dla oceny zachowania uczestnika w ruchu drogowym. Reprezentacyjny dla tej linii orzeczniczej jest wyrok z dnia 15 stycznia 2014 r., II GSK 1434/12 na który wprost wskazywał WSA oraz późniejsze wyroki - m.in. z 21 listopada 2017 r., sygn. akt: II GSK 725/16 i przywołany w nim wyrok z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 439/16). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił w tych orzeczeniach poglądów podważających znaczenie odpowiedniego oznakowania drogi, na której obowiązuje oplata elektroniczna za przejazd (tabliczka T-34) dla wymierzania kar za przejazd bez uiszczenia takiej opłaty. Wskazał, iż fakt, że stosowanie tego znaku jest obowiązkowe, nie pozwala na jego deprecjonowanie w sprawach o wymierzenie kary. Umieszczenie tego znaku informacyjnego w odpowiednim miejscu nie jest oczywiście ustawową przesłanką nałożenia kary. Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach jednak rozpatrywał tę kwestię w kategoriach naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa. Podkreślał, iż przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych powinien być stosowany z poszanowaniem podstawowych zasad konstytucyjnych i zasad postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3635/15 stwierdził, zgodnie ze wcześniejszymi wypowiedziami tego Sądu, że co prawda podstawowym źródłem obowiązywania zasad ruchu drogowego są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest to jednak źródło wyłączne. Ruch drogowy ma charakter specyficzny przede wszystkim ze względu na konieczność podejmowania przez kierującego odpowiednio wczesnych i szybkich decyzji co do zachowania się na drodze w zmieniających się warunkach organizacji ruchu. Wymaga to niewątpliwie jasnych, dostępnych bezpośrednio na drodze informacji o obowiązujących w danym miejscu prawach i obowiązkach kierującego. Stąd poza przepisami prawa, przewidującymi również obowiązek właściwego oznakowania dróg, stosuje się znaki drogowe. Znaki drogowe stanowią niezbędną konkretyzację i przeniesienie bezpośrednio na drogę zasad i norm ruchu drogowego określonych w prawie powszechnie obowiązującym. Same regulacje nie są w tym zakresie wystarczające, jako że kierujący z różnych powodów może nie być w stanie przyporządkować, będąc w ruchu, treści przepisu prawnego do terenu (drogi), którą przejeżdża, wyłącznie na podstawie tekstu prawnego. Dlatego też nałożenie na uczestnika ruchu drogowego kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd w sytuacji, gdy nie został on należycie, w sposób wymagany przez prawo poinformowany o istnieniu tego obowiązku Naczelny Sąd Administracyjny uznawał wielokrotnie za naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP). Konkluzją musi być stwierdzenie, iż wobec ustalonego w orzecznictwie "konkretyzującego" obowiązek płatniczy charakteru omawianych znaków, podmiot którego dotyczy ów obowiązek nie może znaleźć się w pułapce prawnej – w sytuacji w której dowiadując się o obciążającym go obowiązku nie ma możliwości wyboru drogi alternatywnej. Nie ma zatem możliwości zachowania się zgodnego z obowiązującym prawem. Podkreślenia wymaga, iż skarżący w momencie naruszenia opisywanej normy nie był profesjonalnym uczestnikiem ruchu drogowego (a w każdym razie przymiot taki nie wynika z akt sprawy), a zatem wątpliwym pozostaje stan jego świadomości co do ciążącego na nim obowiązku, na co również zwracał uwagę NSA w przywołanym wyżej orzecznictwie. Tak więc rolą organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie poddanie analizie również i tego jej aspektu zgodnie z regułami określonymi w k.p.a. - a mianowicie stwierdzenie ponad wszelką wątpliwość, czy usytuowanie znaku T-34 dawało możliwość zjazdu na drogę alternatywną już po dostrzeżeniu znaku przez użytkownika drogi, jakim był skarżący. Powyższy brak jest istotnym uchybieniem dowodowym i stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nie można też uznać, aby nie zbadanie powyższej okoliczności przez organ było właściwym zastosowaniem się do wskazań tutejszego Sądu zawartych w wyroku z dnia 22 czerwca 2016 r., bez naruszenia art. 153 p.p.s.a. w sytuacji, gdy WSA w swoich wywodach wskazywał na doniosłość prawną oznakowania drogi znakiem informacyjnym T-34. Z uwagi na powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 ust 1 lit. c p.p.s.a., o kosztach orzekając na podstawie art. 200 p.p.s.a.