VI SA/Wa 1275/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] grudnia 2007 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. S.A. z siedzibą w Ł. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej spółki M. S.A., z siedzibą w L., od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie w sprawie. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Mianowicie, w dniu [...] października 2007 r. skarżąca spółka powołując się a przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. Nr 127, poz.880) wystąpiła do Burmistrza Dzielnicy [...] w W. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na działanie wielkoprzemysłowego obiektu handlowego usytuowanego ul. T. w W. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Prezydent W. działając na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy oraz art. 104 K.p.a. odmówił wydania zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego we wnioskowanej lokalizacji. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 powołanej ustawy podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na działanie takiego obiektu jest przedsiębiorca będący właścicielem tego obiektu albo administrator lub zarządca działający w imieniu przedsiębiorcy. W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że właścicielem obiektu usytuowanego przy ul. T. w W. jest firma E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W związku z powyższym w stosunku do M. S.A., która jest najemcą przedmiotowego obiektu, nie mają zastosowania przepisy art. 17 wyżej cytowanej ustawy. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S.A. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na rzecz odwołującej się spółki, lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, lub - na podstawie art. 132 K.p.a. - wydanie przez organ I instancji zezwolenia na działanie przedmiotowego obiektu handlowego na rzecz spółki. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. rażące naruszenie art. 3 ust. 2 i art. 17 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, 2. rażące naruszenia art. 77 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego zebranego w sprawie, 3. naruszenie art. 6 i 8 K.p.a.; 4. naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez nie zapewnienie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań - mające istotny wpływ na wynik postępowania. W powołanej wyżej decyzji SKO w W. z dnia [...] marca 2008 r., wydanej w wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Kolegium stwierdziło, że przepisy stanowiące materialno-prawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia są nieprecyzyjne i mogą budzić wątpliwości interpretacyjne. W ocenie SKO, przyjęta przez organ I instancji interpretacja przepisu art. 17 ust. 1 z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, nie jest kompletna. W uzasadnieniu odwołania odesłano do tezy zawartej w artykule P. Smorędy z Rzeczpospolitej z dnia 2007/10/8 gdzie autor podał, że w art. 17 ust. 1 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie chodzi o właściciela takiego obiektu w znaczeniu czysto rzeczowym, lecz o podmiot (przedsiębiorcę), który jest "właścicielem" przedsiębiorstwa (lub jego części) w rozumieniu art. 551 kc., i który to obiekt wchodzi w jego skład. Legitymowanym do złożenia wniosku jest zatem przedsiębiorca, który prowadzi wielkopowierzchniowy obiekt handlowy jako część lub całość swego handlowego przedsiębiorstwa w znaczeniu przedmiotowym. W ocenie SKO w omawianym stanie faktycznym, niezależnie od sporu interpretacyjnego wynikłego na gruncie art. 17 ust. 1 w/w ustawy, decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność wydania przez Prezydenta W. w dniu [...] grudnia 2007 r. zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego usytuowanego przy ul. T. na rzecz firmy E. Sp. z o.o. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zostało to potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lipca 1988r. (IV SA 451/88, KPA z orzecznictwem, str. 281) stanowiącym, iż "Organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji". Skoro Prezydent W. wydał już zezwolenie na działanie przedmiotowego wielkopowierzchniowego obiektu handlowego usytuowanego przy ul. T. na rzecz firmy E. Sp. z o.o., nie ma podstaw do prowadzenia postępowania i wydawania drugiej decyzji dotyczącej tego samego obiektu. Postępowanie takie jest bowiem bezprzedmiotowe. Taki sam pogląd wyraziła zresztą strona odwołująca się, która w piśmie z dnia [...] października 2007 r. zastrzegła, że w przypadku wydania zezwolenia na rzecz E. Sp. z o.o., wnosi o umorzenie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania SKO z powodu naruszenia prawa materialnego- poprzez niewłaściwą wykładnię art. 17 ust. 2 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a także naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść decyzji poprzez: obrazę art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności, obrazę art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej, naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez nie zapoznanie skarżącego z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, obrazę art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokładne zapoznanie się z materiałem dowodowym w sprawie. Ponadto skarżąca wniosła o zawieszenie niniejszego postępowania administracyjnego do czasu rozpoznania wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu skarżąca spółka wskazała na szereg zarzutów, które w jej ocenie świadczą o wadliwości zaskarżonej decyzji. Podkreśliła, że jako przedsiębiorca jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. uznała, że nie ma podstaw do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie stwierdzając, iż strona skarżąca powtórzyła w skardze co do istoty zarzuty zawarte w odwołaniu. SKO w W. uznając zarzuty zawarte w skardze za bezzasadne, podtrzymało jednoczenie w całości swoje stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W szczególności Kolegium wyjaśniło, że fakt uchylenia przez SKO pierwszoinstancyjnej decyzji oznacza, ze Kolegium nie podzieliło stanowisko organu I instancji co do najistotniejszej dla skarżącej kwestii, tj. posiadania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Powód umorzenia postępowania w sprawie wydania zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, usytuowanego przy ul. T. w W. został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniony. Poglądu Kolegium nie zmienia wskazanie skarżącej na postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. w dniu [...] grudnia 2007 r. w sprawie zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego usytuowanego przy ul. T. na rzecz firmy E. Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć z innych powodów niż wskazane przez skarżącą spółkę. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w W. z dnia [...] marca 2008 r., którą uchylono decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r., odmawiającą wydania firmie M. S.A. zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego przy ul. T. w W., i umorzono postępowanie w sprawie. W podstawie prawnej obu decyzji powołano art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, która obowiązywała w datach wydania tych decyzji oraz w dacie wniesienia skargi. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r., sygn. akt K 46/07 (Dz. U. z dnia 11 lipca 2008 r. Nr 123, poz. 803), Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, orzekł, iż ustawa z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja administracyjna została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny ustawy. Organ odwoławczy, uchylając decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2007 r. - orzekł jednocześnie co do istoty sprawy w ten sposób, że na podstawie przepisu art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych uchylił decyzję organu I instancji, odmawiającą skarżącej spółce M. S.A. wydania zezwolenia na działanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego usytuowanego przy ul. T. w W. i umorzył postępowanie w sprawie. Wskazane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., uznające niezgodność w/w aktu normatywnego z Konstytucją, ma wpływ na sposób załatwienia sprawy zawisłej przed Sądem. Takie orzeczenie stanowi bowiem przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a K.p.a. i w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji. Z kolei stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 litera b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się zgodnie, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji przez sąd. Skoro bowiem okoliczność stwierdzenia przez Trybunału Konstytucyjnego niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego, to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny (tak m.in. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 212; podobnie: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 525 i powołany tam wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 282/06, Lex nr 203309; jak również wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 września 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 968/06, Lex nr 267181). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, tzn. uchylił zaskarżoną decyzję SKO w W. z dnia [...] marca 2008 r. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.