VI SA/Wa 1292/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H.J.i K. J. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zmiany koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego oddala skargę Marszałek Województwa [...], na podstawie art. 104 i art. 155 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 i ust. 5a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) – dalej jako ustawa - decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. odmówił m.in. K. J. zmiany koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" położonego na działkach o nr ewid.: [...] (obecnie [...] i [...]),[...], [...] (obecnie [...]),[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie [...] i [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obecnie [...] i [...]), [...] (obecnie [...] i [...]), [...]i [...] w miejscowości R. gmina K., powiat p., woj. [...], udzielonej przedsiębiorstwu L. sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie L. sp. z o.o.) decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. Decyzję wydano w następujących ustaleniach: K. J. wspólnym wnioskiem, złożonym w dniu [...] lutego 2008 r. uzupełnionym pismami z [...] marca 2008 r., [...] kwietnia 2008 r. i [...] czerwca 2008 r., z B. R., W. B., B. J. i Z. O. wystąpił o zmianę koncesji udzielonej przedsiębiorstwu L. sp. z o.o. z siedzibą w W. w dniu [...] stycznia 2000 r. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]", przez wyłączenie ich działek nr ewid. [...], [...] , [...], [...] i [...], z obszaru górniczego ustanowionego ww. decyzją Wojewody [...]. Według ustaleń organu administracji na podstawie załączonych do wymienionych pism aktów notarialnych B. J. nabył wraz z żoną B. [...] lutego 2007 r. na współwłasność od T. i A. małżonków C. działkę nr [...] oraz aktem z [...] listopada 2007 r. od A. R. działkę nr [...] . K. J. wraz z żoną H. nabyli [...] czerwca 2007 r. od A. i M. C. działkę nr [...]. Natomiast Z. O. wraz z małżonką Iwoną nabyli [...] kwietnia 1993 r. od małżonków B i E. O. m.in. działki nr [...], [...] i [...]. Marszałek województwa wystąpił do spółki L. o zajęcie stanowiska w sprawie wymienionych wniosków. Spółka pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie wyraziła zgody na zmianę koncesji przez wyłączenie wymienionych działek z obszaru górniczego informując, że uzyskała akceptację właścicieli działek na objęcie ich obszarem górniczym. Wskazała, iż korzystanie z przedmiotowych nieruchomości jest niezbędne dla prowadzonej działalności gospodarczej w związku z tym wystąpi o ograniczenie praw własnościowych stwierdzając, że jest otwarta na polubowne załatwienie sprawy w celu dalszej eksploatacji przedmiotowych działek. Podczas przeprowadzonej rozprawy w dniu [...] sierpnia 2008 r. strony nie doszły do porozumienia. Nie widząc podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a. Marszałek Województwa [...] wydał wymienioną na wstępie decyzję administracyjną. Od decyzji B. R., W.B., B. J., Z. O. i K. J. złożyli odwołanie domagając się jej uchylenia. W odwołaniu zarzucili decyzji naruszenie art. 18 § 2 (dawniej art. 18 pkt 2) ustawy Prawo geologiczne i górnicze przez wydanie decyzji koncesyjnej pomimo braku wykazania prawa wnioskodawcy do terenu oraz naruszenie art. 8 k.p.a. Zdaniem skarżących odwołanie uzasadniało stwierdzenia skarżących zawarte w oświadczeniach złożonych przedsiębiorcy przed wydaniem koncesji, w których nie wyrażali oni zgody na objęcie ich działek obszarem górniczym, bowiem nie wyrażali jedynie sprzeciwu. Nadto decyzja koncesyjna nie została skarżącym doręczona. Przeprowadzając wywody na tle rozumienia zawartości przedmiotowych oświadczeń skarżący stwierdzili, że koncesję wydano nieuprawnionemu podmiotowi. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 155 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wskazując na art. 155 k.p.a. minister stwierdził, że postępowanie oparte na tym przepisie ma charakter postępowania samodzielnego, bowiem dotyczy decyzji ostatecznej, która niewątpliwie jest decyzja koncesyjna Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. Dla zmiany takiej decyzji na podstawie wymienionego przepisu koniecznym jest zgoda strony, to by za jej zmianą przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony, a także brak przeciwwskazań w przepisach ustawy szczególne. Postępowanie administracyjne nie wykazało, zdaniem organu, zaistnienia wszystkich wymienionych przesłanek, gdyż na zmianę decyzji nie wyraziła zgody spółka L. – strona postępowania koncesyjnego. Natomiast w ocenie organu argumenty skarżących podnoszone w odwołaniu o braku zgody na objęcie ich działek obszarem górniczym nie miały dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia dowodowego. Jednakże odnosząc się do tych argumentów /zarzutów/ wskazano, że zgodnie z art. 18 pkt 3 ustawy obowiązującej na dzień wydania koncesji wnioskodawca określił prawo do terenu, w ramach którego projektował działalność, jak i prawo o ustanowienie którego się ubiegał. W ówczesnym stanie prawnym ustawa nie przewidywała dodatkowych wymagań dla wnioskodawcy, gdyż wystarczające było to, by wnioskodawca wskazał prawo o ustanowienie którego się ubiegał. Z analizy oświadczeń złożonych przez ówczesnych właścicieli przedmiotowych nieruchomości organ administracji wyprowadził wniosek, iż nie wyrażając sprzeciwu co do objęcia ich nieruchomości obszarem górniczym wyrazili na to zgodę. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia decyzji koncesyjnej minister, wskazując na konkretne daty doręczeń stwierdził, iż została ona doręczona skarżącym lub ich poprzednikom prawnym, jako ówczesnym właścicielom nieruchomości. Od decyzji K. J. i H. J. (współwłaściciele nieruchomości objętej koncesją) złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia ww. decyzji i uchylenia decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenia kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie art. 16 ust. 5a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 11 w zw. z art. 107 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez dowolną i samowolną analizę materiału dowodowego oraz naruszenie art. 155 k.p.a. Powołując się na przepis art. 16 ust. 5a ustawy skarżący wywodzili, iż jest to przepis szczególny wyłączający stosowanie przepisów ogólnych dotyczących zmiany decyzji ostatecznej. Natomiast w ocenie skarżących podkreślenia wymaga, że koncesji udzielono innemu podmiotowi niż obecnie występujący w sprawie, bowiem spółce L., a obecnie w sprawie występuje spółka L. która to spółka nie wyraziła zgody na zmianę koncesji. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Skarga dotyczyła żądania zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2000 r. o udzieleniu koncesji L. sp. z o.o. z siedzibą w W. na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" w miejscowości R. na nieruchomości m.in. stanowiącej własności skarżących K. i H. J. Zatem skarżący jako właściciele nieruchomości objętej koncesją mieli interes prawny w żądaniu zmiany decyzji (por. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r. w sprawie II SA 1695/97 i z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie II GSK 402/06). Zgodnie bowiem z art. 140 k.c. mieli prawo korzystania ze swojej nieruchomości zgodnie ze społeczno-gospodarczym jej przeznaczeniem. Decyzja koncesyjna obejmując ich grunty, a co za tym idzie dając konkretne uprawnienia koncesjonariuszowi do tej nieruchomości, miała wpływ na prawa właścicielskie skarżących uzasadniające ich interes prawny w żądaniu wyłączenia gruntów stanowiących ich własność z obszaru górniczego, gdyż zostali ograniczeni w możliwości korzystania z nieruchomości, które to prawo do korzystania przysługiwało im zgodnie z art. 140 k.c. H. i K. J. są współwłaścicielami nieruchomości objętej obszarem górniczym na zasadzie współwłasności łącznej, jako małżonkowie. Zatem właścicielem przedmiotowej nieruchomości są oboje i każde z nich lub oboje mogli podejmować działania zmierzające do zachowania wspólnego prawa. Na wstępie należy wyjaśnić, iż oświadczenie na rozprawie o odmowie zmiany koncesji nie składał inny podmiot od uprawionego z koncesji lecz następca prawny spółki L. – spółki, która zmieniła jedynie nazwę na L. – co wynika z Krajowego Rejestru Sądowego. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji był art. 155 k.p.a. według którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Choć tryb postępowania przewidziany w art. 155 k.p.a. nie przewiduje działania na wniosek, to podanie złożone przez stronę w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. można uznać za wyrażenie przez nią zgody na dokonanie stosownej zmiany decyzji. Jednakże przez wyrażenie zgody przez stronę, o której mowa w art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej, rozumieć trzeba nie wyłącznie zgodę strony inicjującej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. w sprawie II OSK 367/07), nie powinno natomiast budzić wątpliwości, że jedną ze stron była spółka. Zatem brak jej zgody stał na przeszkodzie zastosowania przepisu art. 155 k.p.a., aczkolwiek nie jedynie. Decyzja koncesyjna została wydana w stanie prawnym obowiązującym w roku 2000. W ówczesnym stanie prawnym wniosek o udzielenie koncesji zgodnie z art. 18 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96) powinien zawierać określenie prawa wnioskodawcy do terenu (przestrzeni), w ramach którego projektowana działalność ma być wykonywana, lub prawa, o ustanowienie którego ubiega się wnioskodawca. Stosownie do art. 20 ust. 2 ówcześnie obowiązującej ustawy Prawo geologiczne i górnicze do wniosku należało dołączyć: 1) decyzję o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej złoża kopaliny oraz dowód istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do wykorzystywania tej dokumentacji w celu ubiegania się o koncesję, 2) założenia projektu zagospodarowania złoża, 3) ocenę przewidywanego wpływu wydobycia kopaliny na środowisko, sporządzaną zgodnie z przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska. W obecnym stanie prawnym przepis ten uległ zasadniczej zmianie. Wymaga bowiem by dzisiaj przedsiębiorca dołączył do wniosku: dowód istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do wykorzystania dokumentacji geologicznej w celu ubiegania się o koncesję (art. 20 ust. 2 pkt 1); projekt zagospodarowania złoża, zaopiniowany przez właściwy organ nadzoru górniczego (art. 20 ust. 2 pkt 2) oraz dowód istnienia prawa jakie przysługuje wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, lub dowód przyrzeczenia jego ustanowienia (art. 20 ust. 2 pkt 3). Zauważenia zatem wymaga, iż po wydaniu decyzji koncesyjnej nastąpiła istotna zmiana prawa dotycząca obowiązków wnioskodawcy wskazanych w obecnym art. 20 ust. 2 ustawy. Zmiana tych obowiązków jest bardzo istotna bowiem obecnie jest on m.in. obowiązany do wykazania się dowodem istnienia prawa jakie przysługuje wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową, lub dowodem przyrzeczenia jego ustanowienia (art. 20 ust. 2 pkt 3). W zakresie wynikającym z art. 20 ust. 2 pkt 3 obowiązującej obecnie ustawy Prawo geologiczne i górnicze chodzi o konieczność wykazania się takim prawem podmiotowym, którego treścią objęta jest możliwość korzystania z nieruchomości oraz pobierania jej pożytków - odkrywkowego wydobywania kopaliny (z wyjątkiem węgla brunatnego - art. 20 ust. 3 ustawy). Do praw, które mają przysługiwać wnioskodawcy, należy zaliczyć prawo własności (art. 140 i następne k.c.), użytkowania wieczystego (art. 232 i następne k.c.), użytkowania (w rozumieniu art. 252 i następne k.c.), dzierżawę (art. 693 i następne k.c.) bądź prawa obligacyjne, w tym o charakterze nienazwanym. Ponieważ ustawa nie określa, czym ma być "przyrzeczenie" ustanowienia takiego prawa, w związku z tym należy przyjąć, iż przyrzeczenie to może wynikać z umowy zobowiązującej do jego ustanowienia (art. 157 i 158 k.c.) bądź z umowy przedwstępnej (389 i następne k.c.). Skarga dotyczy zmiany koncesji w zakresie wszystkich działek nią objętych co powoduje, że powstałaby nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym, przy czym zmiana decyzji ostatecznej musiałaby uwzględniać przepisy obowiązujące, które nie stanowiły podstawy udzielenia koncesji w roku 2000, co nie jest dopuszczalne, jako że w świetle art. 155 k.p.a. uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie nie może też rodzić skutków prawnych z mocą wsteczną (por. wyroki NSA dnia 20 grudnia 1991 r. w sprawie II SA 893/01, z dnia 27 września 2002 r. w sprawie III SA 330/01, z dnia 30 września 2008 r. w sprawie I OSK 1504/07, czy wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 maja 2007 r. w sprawie I SA/Wa 328/07). W świetle powyższych wywodów zarzut strony niezastosowania przepisu art. 16 ust. 5a ustawy Prawo geologiczne i górnicze, iż do zmiany koncesji stosuje się odpowiednio przepisy o udzieleniu koncesji, nabiera innego znaczenia od wywodzonego w skardze. Organ administracji nie mógłby zastosować do zmiany koncesji przepisów nieobowiązujących, bowiem sprzeciwiałaby się temu obowiązująca go zasada legalności postępowania wyrażona w art. 6 k.p.a. Jednocześnie nie mógłby zastosować przepisów obecnie obowiązujących z przyczyn podanych wyżej oraz nie mógłby zmienić decyzji wobec braku zgody strony uprawnionej z koncesji, gdyż to z kolei stałoby w niezgodzie z treścią art. 155 k.p.a. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.