VI SA/Wa 1308/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Z. z siedzibą w L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia dalej jako "Prezes NFZ", na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) dalej jako "ustawa o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. z siedzibą w L. dalej jako "ZOZ" – utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako "Dyrektor OW NFZ") z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] oddalającą odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, w zakresie neurologii, na obszarze: [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes NFZ podał, że [...] OW NFZ ogłosił wskazane postępowanie konkursowe, którego wartość zamówienia została określona na nie większą niż 1 759 950,00 zł na okres rozliczeniowy od 01-01-2012 r. do 31-12-2012 r., na które wpłynęło 21 ofert. Organ podkreślił, że w części jawnej postępowania komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu, dokonała oceny formalnoprawnej ofert, a oferta ZOZ zakwalifikowana do dalszego postępowania w części niejawnej postępowania zajęła w rankingu otwarcia - 23 pozycję, z łączną liczbą 34,568 punktów, w tym za: cenę - 10,000 pkt, jakość – 15,568 pkt, dostępność - 9,000 pkt, kompleksowość - 0,000 pkt. Następnie organ podniósł, że w rankingu końcowym (sporządzonym po przeprowadzeniu negocjacji i uszeregowaniu ofert w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów) – oferta ZOZ zajęła 23 pozycję, z łączną liczbą 34,568 punktów, w tym za: ofertę cenową - 10,000 pkt, jakość – 15,568 pkt, dostępność - 9,000 pkt oraz kompleksowość - 0,000 pkt. Wyjaśnił, że oferta ZOZ nie została wybrana przez komisję konkursową ze względu na niewystarczającą liczbę punktów w jej ocenie. Organ podkreślił jednocześnie, że oferta, która zajęła pierwsze miejsce w rankingu końcowym - uzyskała 87,500 pkt, a oferta która uzyskała 64,806 pkt zamknęła listę oferentów wyczerpując kwotę przeznaczoną przez [...] OW NFZ na przedmiotowe postępowanie. W dniu [...] lutego 2012 r. Dyrektor OW NFZ na skutek odwołania ZOZ od rozstrzygnięcia postępowania - wydał decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie, uznając, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Odwołanie od decyzji Dyrektora OW NFZ z dnia [...] lutego 2012 r. do Prezesa NFZ wniósł ZOZ. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ odwoławczy stwierdził wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 1353/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdzając, że odwołanie ZOZ od decyzji organu I instancji zostało złożone z zachowaniem terminu określonego w art. 154 ust. 5 ustawy o świadczeniach. Rozpoznając niniejszą sprawę Prezes NFZ na wstępie przywołał treść przepisu art. 152 ust. 1 oraz art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach oraz wywiódł, że przedmiotem rozstrzygania przez organy NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także kontrola prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ podniósł, że na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach zostały określone kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców, które są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Stwierdził, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ w wydanych i przytoczonych zarządzeniach, podkreślając, że są one wiążące dla świadczeniodawców. Prezes NFZ przypomniał, że zasadami postępowania, które określa ustawa o świadczeniach rządzą po pierwsze równe traktowanie świadczeniodawców, po drugie niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz po trzecie przestrzeganie procedur określonych w ogłoszeniu. Według organu przedmiotowe postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Jego zdaniem oferta ZOZ została przyjęta do dalszego postępowania konkursowego, a jej ocena została dokonana według zasad jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców wynikających z przepisów prawa. Podniósł, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, a ZOZ do złożonej oferty dołączył "Oświadczenie Oferenta", w którym zapewnił, że zapoznał się z przepisami zarządzenia oraz z warunkami zawierania umów, nie zgłasza do nich zastrzeżeń i przyjmuje je do stosowania. Organ wyjaśnił, że postępowanie konkursowe prowadzi się w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zatem komisja konkursowa podejmuje działania zmierzające do wyboru ofert i zawarcia umów w takiej liczbie, która zapewni świadczeniobiorcom dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej w określonym zakresie. Wskazał, że działania komisji konkursowej nie mają prowadzić do zawarcia umów ze wszystkimi oferentami biorącymi udział w postępowaniu. Podkreślił, że wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego liczba miejsc udzielania świadczeń zmniejszyła się dwukrotnie, jednakże środki finansowe przeznaczone na realizację świadczeń w zakresie neurologii na terenie dzielnicy [...] wzrosły z 1 436 564,80 w roku 2011 do 1 755 949,10 w roku 2012 (wartość umów pierwotnych). Zdaniem organu - wydatkowanie większej ilości środków finansowych dla mniejszej liczby świadczeniodawców nie zmniejsza (jak twierdzi ZOZ) dostępności świadczeniobiorcy do leczenia. Wywodził, że dokonanie wyboru ofert w przedmiotowym konkursie wyczerpało w całości środki finansowe, które zamawiający przeznaczył na świadczenia będące przedmiotem postępowania. W ocenie Prezesa NFZ - prawa pacjenta w zakresie dostępności do świadczeń nie zostaną naruszone, ponieważ zgodnie z art. 29 ustawy o świadczeniach, świadczeniobiorca ma prawo wyboru świadczeniodawcy udzielającego ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych spośród tych świadczeniodawców, którzy zawarli umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ustosunkowując się do twierdzeń ZOZ co do podawania przez innych oferentów nieprawdziwych danych w zakresie wymogów lokalowych, personalnych i sprzętowych – Prezes NFZ podkreślił, że oferent bierze odpowiedzialność za treść oferty i jest nią związany do czasu rozstrzygnięcia postępowania, a ewentualne braki i pomyłki w ofercie obciążają wyłącznie oferenta. Wyjaśnił – powołując się na § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. z 2004 r. Nr 273, poz. 2719), że komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Prawo do kontroli – zdaniem Prezesa NFZ jest jedynie uprawnieniem komisji konkursowej, wynikającym z aktu szczególnego w odniesieniu do przepisów ustawy i nie może być rozpatrywane, jako czynność która obligatoryjnie winna być zastosowana w odniesieniu do każdej złożonej w postępowaniu oferty. Natomiast, po rozstrzygnięciu postępowania (w myśl § 36 ust. 1 pkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej), przedstawienie przez świadczeniodawcę nieprawdziwych lub niezgodnych ze stanem faktycznym danych lub informacji, mających istotny wpływ na zawarcie umowy w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy – może, jak dalej organ podnosił - stanowić podstawę rozwiązania umowy w części lub całości bez zachowania okresu wypowiedzenia. Odnosząc się do zarzutu wydania i braku publikacji zarządzenia nr [...] Dyrektora [...] OW NFZ, w którym odstępuje się od obligatoryjnego przeprowadzania kontroli u podmiotów, które dotychczas nie posiadały zawartej umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej czy sprawdzania powtarzalności personelu wykazywanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi – Prezes NFZ podniósł, że ma ono charakter wewnętrznego aktu prawnego, regulującego techniczne aspekty związane z przebiegiem postępowania w sprawie zawarcia umów. W ocenie organu zarządzenie to nie zawiera jakichkolwiek regulacji pozostających w sprzeczności z przepisami prawa wskazanymi w ogłoszeniu o postępowaniu, ani też powodujących odmienną ocenę ofert. Ustosunkowując się do zarzutu nieudostępnienia wszystkich materiałów postępowania konkursowego – Prezes NFZ podkreślił, że zgodnie z art. 142 ustawy o świadczeniach - konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Jego zdaniem oznacza to, że brak jest podstawy prawnej do udostępnienia ZOZ dokumentów niezwiązanych z jego ofertą. Organ wyjaśnił, że dotychczas w zakresie dotyczącym problematyki udostępniania akt w postępowaniu odwoławczym od rozstrzygnięć konkursów ofert, zapadły w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnych - cztery precedensowe wyroki w sprawach sygn. akt: II GSK 264/10, II GSK 265/10, II GSK 554/10 oraz II GSK 1458/10. Stwierdził, że NFZ nie udostępnia dokumentacji ofertowej złożonej przez podmioty konkurencyjne biorące udział w postępowaniu konkursowym, gdyż zawierają one informacje, których przekazywanie podmiotom nieuprawnionym jest łamaniem istniejącego porządku prawnego, a także jest obwarowane sankcją karną. Zauważył, że oferty złożone przez konkurencyjnych świadczeniodawców zawierały informacje o przedsiębiorstwach oraz osobach zatrudnionych u wskazanego oferenta, których ujawnienie stanowiłoby w ocenie Prezesa NFZ czyn nieuczciwej konkurencji, gdyż dane o przedsiębiorstwie mają charakter informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, a także naruszenie dóbr osobistych pracowników zatrudnionych u konkurencyjnych świadczeniodawców oraz przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Podnosił, że ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa naraża ujawniającego na roszczenie ze strony podmiotu, którego informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa są przekazywane. Wywodził, że udostępnianie odwołującemu ofert konkurencyjnych świadczeniodawców, wywołałoby dość paradoksalną sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych (w tym wiedzy o danych wrażliwych), którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach (w postępowaniu administracyjnym stroną nie jest, a w postępowaniu sądowo-administracyjnym może być dopuszczony jedynie w charakterze uczestnika postępowania) nie miałyby takiej możliwości. W ten sposób równe traktowanie stron w postępowaniu konkursowym i symetria pozycji uczestników biorących udział w tym postępowaniu, przekształciłaby się w asymetrię ich sytuacji prawnej i obiektywnie rzecz ujmując w naruszenie równego traktowania tych samych podmiotów w ramach postępowania administracyjnego. W konkluzji Prezes NFZ stwierdził, że zarzuty ZOZ nie odnoszą się do naruszenia zasad prowadzenia postępowania prze komisję konkursową, których skutkiem byłby uszczerbek w interesie prawnym ZOZ. Natomiast kwestionując obowiązujące w postępowaniu konkursowym i zastosowane przez komisję konkursową przepisy, w ocenie Prezesa NFZ - ZOZ wyszedł poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 w związku z art. 154 ustawy o świadczeniach. Ponadto podkreślił, że zgodnie z art. 152 ust. 2 ustawy o świadczeniach środki odwoławcze nie przysługują na niedokonanie wyboru świadczeniodawcy, albowiem niewybranie oferty nie stanowi uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy. postępowaniem konkursowym, którzy najlepiej spełniali stawiane wymagania. W ocenie organu odwoławczego komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania konkursowego nie wybrała oferty ZOZ ze względu na uzyskaną w postępowaniu przez wyżej wymieniony podmiot niewystarczającą liczbę punktów w ocenie ofert w rankingu końcowym, tworzonym według kryteriów ustalonych w sposób jednolity dla wszystkich oferentów. Stwierdził także, że w toku postępowania konkursowego, komisja konkursowa postępowała zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach, z zapisami właściwych zarządzeń Prezesa NFZ oraz wytycznymi zawartymi w uchwale nr [...] Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu pracy komisji prowadzącej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Z. dalej jako "skarżący" – zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i § 3, art. 73 § 1, art. 74 § 2; art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. co mogło mieć w ocenie skarżącego wpływ na wynik sprawy, poprzez niezasadne uniemożliwienie zapoznania się z całością materiałów postępowania, niewydanie w tym zakresie postanowienia i naruszenie w ten sposób prawa strony do poddania takiego rozstrzygnięcia kontroli sądowej, co w konsekwencji doprowadziło do niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, a także poprzez niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności; 2. przepisów prawa materialnego tj.: art. 134 ust. 1 i 2, art. 148 i art. 152 ustawy o świadczeniach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy niezapewniono w toku postępowania konkursowego równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ani niezagwarantowano w tym postępowaniu zasady uczciwej konkurencji, a także równego (na takich samych zasadach) udostępniania wszystkim świadczeniodawcom wszelkich wymagań, wyjaśnień i informacji, związanych z prowadzonym postępowaniem oraz mimo wystąpienia uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania. Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi – skarżący na wstępie zarzucił, że został pozbawiony prawa zapoznania się z ofertami innych uczestników konkursu, co uniemożliwiło mu odniesienie się do prac komisji przetargowej i zweryfikowanie prawidłowości ocen poszczególnych wymagań stawianych wszystkim oferentom. Zarzucił, że udostępniony mu ranking końcowy ofert zawierał zakryte pola (w zakresie innych uczestników), co uniemożliwiło mu stwierdzenie i zbadanie sposobu, w jaki rozdysponowano środki publiczne, a także czy rzeczywiście nastąpiło ich wyczerpanie. Jego zdaniem uniemożliwienie zapoznania się z całością materiałów postępowania w postaci ofert innych uczestników wykluczyło zbadanie, czy wskazane w ofertach dane są zgodne ze stanem faktycznym i prawnym, a przede wszystkim czy działanie komisji konkursowej było prawidłowe, w tym w szczególności w zakresie przyznanej poszczególnym oferentom punktacji. Skarżący podnosił, że dane takie jak - wartość zakontraktowanych świadczeń, dane personelu medycznego udzielającego świadczeń, informacje o sprzęcie medycznym są jawne i podawane do publicznej wiadomości. Niezrozumiałe jest zatem w jego ocenie uniemożliwianie uczestnikom postępowania zapoznania się z nimi na etapie odwołania od wyniku konkursu, jak również w dalszym postępowaniu administracyjnym. Wskazał, że w orzecznictwie podkreśla się, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie, a od chwili złożenia odwołania zastosowanie miały w sprawie przepisy K.p.a., w tym związane z udostępnianiem stronie akt sprawy. Zarzucił także, że mimo uniemożliwienia zapoznania się ze wszystkimi materiałami sprawy (ofertami innych uczestników) organy obu instancji nie wydały postanowienia przewidzianego w art. 74 § 2 K.p.a., wskutek czego został bezpodstawnie pozbawiony drogi sądowej w tym zakresie. Podkreślił, że akta które nie zostały mu udostępnione nie były objęte klauzulą poufności o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Skarżący zakwestionował powoływanie się przez Prezesa NFZ na przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 926 ze zm.). Jego zdaniem przepisy tych aktów prawnych mogłyby mieć zastosowanie do etapu zawarcia umowy ze świadczeniodawcami, natomiast po wniesieniu odwołania na podstawie art. 154 § 1 ustawy o świadczeniach otwarte zostało postępowanie administracyjne, do którego mają zastosowanie przepisy K.p.a. w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Wywodził, że o ile otwarte jest już postępowanie administracyjne, to musi dojść do ujawnienia i zbadania wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także z punktacją, ofertami, uzasadnieniem punktacji itp. gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Odmowa stronie udostępnienia pełnych akt sprawy, pomimo złożonego w tym względzie wniosku, narusza w ocenie skarżącego art. 73 K.p.a., zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Zdaniem skarżącego organy NFZ niewyjaśniły również w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. Jego zdaniem naruszenia wskazanych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro pozbawiony wglądu do akt nie mógł sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu. Uzasadniając zarzut naruszenia przez organy NFZ zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, sprecyzowanej w art. 134 ustawy o świadczeniach – skarżący podniósł, że prawdziwość danych zgłoszonych w poszczególnych ofertach nie została sprawdzona w odniesieniu do wszystkich uczestników postępowania konkursowego. Wskazywał, że tylko część oferentów znała wcześniej treść zarządzenia nr [...] Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. Skarżący podnosił, że zarządzenie to dopuściło możliwość niespełniania w dniu składania ofert wymogów lokalowych, personalnych i sprzętowych, a o tej okoliczności wiedzieli jednak tylko niektórzy z uczestników konkursu. Wskazywał, że powołane zarządzenie Dyrektora [...] OW NFZ nr [...] z [...] listopada 2011 r. opublikowane zostało po terminie składania ofert. Następnie skarżący podniósł, że w decyzjach wydanych w niniejszej sprawie przez organy obu instancji brak jest odniesienia do punktacji przyznanej wybranym ofertom, co uniemożliwia sprawdzenie, czy dokonana przez komisję konkursową ocena tych ofert, zaaprobowana następnie przez organ, nie narusza zasady równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Nie wiadomo – zdaniem skarżącego, czy wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria, skoro nie wskazano dokładnie, jakie okoliczności zdecydowały o przyznaniu określonej ilości punktów w ofertach wygranych. Nie znając uzasadnienia przyjętej oceny punktowej skarżący nie miał możliwości skontrolowania i zakwestionowania argumentacji organów w tym zakresie. Skarżący wywodził, że celem procedury uruchamianej w wyniku odwołania jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Wskazywał, że obowiązkiem organów administracyjnych w procedurze dotyczącej kontroli zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. Jego zdaniem - zadaniem organów NFZ, którym powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Zarzucał, że kontrola administracyjna została przeprowadzona przez organy obu instancji w sposób wadliwy, skoro nie dostrzegły one, że w istocie jego interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto organy te, jak skarżący w konkluzji swojej skargi podkreślił, uniemożliwiły mu prawo do skutecznej obrony i wykazywania swoich racji, przez faktyczne utajnienie część materiałów postępowania, mających istotne znaczenie dla oceny prawidłowości przeprowadzenia konkursu i zachowania zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania świadczeniodawców. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga Z. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Jak stanowi przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jednym z wymogów zachowania wspomnianych zasad jest dokonanie przez komisję konkursową oceny wszystkich ofert zgodnie z obowiązującymi regulacjami prawnymi, w tym m. in. zgodnie z wytycznymi zawartymi w przepisie art. 148 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją, 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Niewątpliwie wskazane kryteria oceny ofert, użyte w ustawie i dookreślone następnie - na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach - przez Prezesa NFZ, na podstawie opinii właściwych konsultantów krajowych, stanowią podstawową wykładnię (wskazówkę) dla komisji konkursowych, jak dokonywać porównywania złożonych ofert. Stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach - świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 tego aktu. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy zaś stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie, w myśl art. 154 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o świadczeniach. Przyjmuje się, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Różnice jednakże występują na etapie oceny skutków wniesienia odwołania, czy dotyczy całego rozstrzygnięcia, czy też tej części rozstrzygnięcia objętego odwołaniem czyli odnoszącego się do odwołującego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12, w którym Sąd stwierdził, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej np. z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców wymaga włączenia do akt sprawy ofert poszczególnych świadczeniodawców, jak i ich ocen. Jak podkreślił NSA, przemawia za tym przede wszystkim charakter tego postępowania, które jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie jego wyniku w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści samo w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Naruszenie tej zasady następuje bowiem nie tylko w sytuacji nieprawidłowej oceny oferty odwołującego, ale i w przypadku prawidłowej co do zasady oceny składającego odwołanie przy jednoczesnym bezpodstawnym zawyżeniu oceny konkurenta (konkurentów), wyżej sklasyfikowanego w rankingu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził m.in., że organy Funduszu, kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Zdaniem NSA, organy te mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Wobec tego, skoro przepisy ustawy o świadczeniach nie regulują kwestii wglądu do akt, to zastosowanie znajdują reguły wynikające z art. 73 – 74 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym wyroku zauważył, że: "akta sprawy administracyjnej to dokumenty zgromadzone i wytworzone w danej, konkretnej sprawie administracyjnej. Stąd wniosek, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w ustawie o świadczeniach podstaw do wyłączenia stosowania art. 73 - 74 K.p.a. Zauważył, że potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych regulacji prawnych, np. art. 55 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.). Akceptacja poglądu przeciwnego mogłaby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w K.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawie na wstępie przede wszystkim należy podkreślić, że w postępowaniu konkursowym dotyczącym zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, świadczenia w zakresie neurologii zastosowanie miało zarządzenie Dyrektora [...] OW NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o odstąpieniu od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, między innymi w zakresie: kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach, sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami oraz badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym. W ocenie Sądu odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach na podstawie powołanego zarządzenia Dyrektora OW NFZ - uniemożliwiło zastosowanie w pełnym zakresie wskazanej w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz.U. z 2004 r., Nr 273, poz. 2719) możliwości przeprowadzenia przez komisję konkursową kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądania dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę. Ograniczenie możliwości przeprowadzenia kontroli świadczeniodawców w trakcie postępowania konkursowego narusza w ocenie Sądu art. 134 ust. 1, art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach, a także § 6 ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. Odstąpienie od możliwości przeprowadzenia kontroli narusza również art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach, który nakazuje odrzucenie ofert zawierających nieprawdziwe informacje. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być wykonany. Oferty powinny zawierać dane prawdziwe w dniu jej składania. Przy wyłączeniu możliwości kontroli tych danych oferent może podać nieprawdę w ofercie, wiedząc iż w trakcie konkursu oferta nie będzie weryfikowana. To zachęca do podawania w ofercie danych umożliwiających najwyższą możliwą punktację, pomimo rzeczywistego braku spełniania wymogów ogłoszenia. Argumentacja Prezesa NFZ wskazująca na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, jest niedopuszczalna. Okoliczność, że organ jest uprawniony do kontroli realizacji umowy, nie może go zwalniać od obowiązku rzetelnego przeprowadzenia postępowania konkursowego, w trakcie którego należy zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że akceptacja stanowiska organu doprowadziłoby do przyjęcia, że podczas dokonywania wyboru ofert komisje konkursowe nie są zobowiązane do jakiejkolwiek staranności i mogą działać w sposób dowolny, zawsze bowiem umowę będzie można rozwiązać. W rozpoznawanej sprawie nie zostały również wyjaśnione najistotniejsze kwestie z punktu widzenia prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Jak to już wyżej zostało wskazane - przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wymaga porównywania ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Z treści skarżonej decyzji wynika, że Prezes NFZ kwestię tę - jako zasadniczą z punktu widzenia oceny postępowania konkursowego - zupełnie pominął, ograniczając się jedynie do przedstawienia ilości punktów przyznanych skarżącemu na poszczególnych płaszczyznach oceny w kontekście łącznej liczby punktów przyznanych oferentowi, którego oferta znalazła się na pierwszej pozycji oraz łącznej liczby punktów przyznanej ostatniej wybranej ofercie. W ocenie Sądu dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest wykazanie, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Organ winien wskazać z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. W ocenie Sądu, działanie takie jest niewątpliwie wadliwe, a dokonana przez organy NFZ kontrola prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej miała charakter iluzoryczny, skoro ograniczyła się głównie do przedstawienia zasad punktacji. Powyższe narusza zdaniem Sądu przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., a także art. 107 § 3 K.p.a. - polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącego. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia prawdziwego stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Brak powyższego porównania uniemożliwił organom (a po wniesieniu skargi również sądowi) dokonanie kontroli prawidłowości przeprowadzonego konkursu, a w szczególności zbadania czy w toku konkursu zapewniono równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i oceny czy prowadzono postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a także czy w związku z tym prawidłowo porównano oferty pod względem wszystkich aspektów postępowania konkursowego. Za nieprawidłową Sąd uznał również odmowę udostępnienia skarżącemu akt pozostałych oferentów, a uzasadnianie tej odmowy tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ochroną danych osobowych, w sytuacji braku jednoczesnych ustaleń, czy oferty konkurentów istotnie zawierały informacje objęte tą tajemnicą oraz istniejącą przecież możliwością wyłączenia z akt danych wrażliwych określonych w ustawie o ochronie danych osobowych - narusza zasadę względnej jawności akt postępowania. Jednocześnie zaakceptowanie praktyki organów NFZ w zakresie odmowy udostępniania akt pozostałych oferentów mogłoby prowadzić do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w K.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie Sądu wykazane powyżej naruszenia przepisów procedury administracyjnej mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, co stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. W rozpoznawanej sprawie doszło również do naruszenia art. 134 ust. 1 oraz art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy NFZ uwzględnią stanowisko przyjęte przez Sąd. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje organów obu instancji nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 i art. 205 § 1 wyżej powołanej ustawy.