VI SA/Wa 1327/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. oraz małoletniej L. B. reprezentowanej przez ojca M. B. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przeprowadzenia poza granicami kraju terapii 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżących M. B. oraz małoletniej L. B. reprezentowanej przez ojca M. B. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] lutego 2013 r. Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) umorzył postępowanie z wniosku M. B. o przeprowadzenie leczenia poza granicami kraju – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badanie diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu (Dz. U. z 2007 r. Nr 249, poz. 1867). Jak wskazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, przesłanką uzasadniającą umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość było wystąpienie przyczyny o charakterze podmiotowym tj. zgon strony postępowania, której uprawnień osobistych postepowanie dotyczyło. Zdaniem organu powyższe wyklucza rozstrzygnięcie merytoryczne o prawach i obowiązkach strony, które mają ściśle osobisty charakter i nie są przenaszalne. Decyzja z [...] maja 2013 r. została zaadresowana i doręczona na adres M. B. z pouczeniem o prawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie, wnieśli spadkobiercy wnioskodawczyni w osobie męża, X. B. oraz małoletniej córki L.. Do skargi załączono m.in. odpis skrócony aktu zgonu M. B., odpis skrócony aktu małżeństwa, odpis skrócony aktu urodzenia L. B. oraz akt poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] stycznia 2013 r. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Rozstrzygnięciu organu zarzucili: - naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 26 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. 164, poz. 1027 – dalej ustawa o świadczeniach) w zw. z art. 68 Konstytucji, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż niniejsze postępowanie dotyczy uprawnień osobistych a nie majątkowych zmarłej M. B.; - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na śmierć strony, której praw osobistych dotyczyło postępowanie, podczas gdy postępowanie dotyczyło jej interesów majątkowych, a zatem nie podlegało umorzeniu po śmierci strony. W uzasadnieniu skargi, reprezentujący skarżących pełnomocnik, przedstawiając okoliczności faktyczne sprawy podkreślił, iż [...] kwietnia 2012 r. M. B. wystąpiła do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej [...] WO NFZ) z wnioskiem o przeprowadzenie leczenia ciężkimi jonami węgla na obszar guza kości krzyżowej (osteosarkoma) w ośrodku zagranicznym [...] w H., Niemcy. Wniosek był trzykrotnie zwracany wnioskodawczyni celem jego uzupełnienia. Ostatecznie [...] lutego 2013 r. [...] OW NFZ przyjął wniosek i przekazał do merytorycznego rozpoznania Prezesowi NFZ. Z uwagi na pogarszający się stan zdrowia M. B. oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] OW NFZ, w maju 2012 r., tj. w trakcie trwania postępowania w przedmiocie wniosku o skierowanie na leczenie, M. B. podjęła decyzję o rozpoczęciu, na koszt własny, leczenia w ośrodku zagranicznym wskazanym we wniosku. Uzasadniając interes prawny spadkobierców do występowania w niniejszej sprawie pełnomocnik odwołał się m.in. do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 82/11, w którym wskazano, iż przedmiotem postępowania w sprawie o udzielenie zgody na leczenie poza granicami kraju poza wyrażeniem zgody na leczenie jest również zgodna na finasowanie leczenia ze środków publicznych. Powyższe w stanie faktycznym niniejszej sprawy wskazuje, iż przedmiot postepowania dotyczy nie tylko uprawnień osobistych wnioskodawczyni, lecz również jej praw majątkowych, które z chwilą śmierci M. B. przechodzą na jej spadkobierców. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu Prezes NFZ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) jak również art. 30 § 4 k.p.a. i art. 105 k.p.a. poprzez pominiecie faktu występowania w sprawie następców prawnych wnioskodawczyni. Powyższe naruszenie miało ścisły związek z naruszeniem przez organ prawa materialnego tj. art. 26 ustawy o świadczeniach poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie. Punktem wyjścia dla niniejszych rozważań jest, zasadnie przywołany przez pełnomocnika, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 82/11. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni popiera pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu ww. orzeczenia, iż prokonstytucyjna, zgodna z art. 68 Konstytucji wykładnia art. 25 i 26 ustawy o świadczeniach pozwala na finansowanie ze środków publicznych świadczeń już wykonanych (w ogóle nie opłaconych lub opłaconych ze środków własnych) jeżeli spełnione są przesłanki materialnoprawne skierowania na leczenie za granicą. Powołany przepis Konstytucji nie stanowi źródła roszczeń refundacyjnych, stoi jednak na przeszkodzie interpretacji art. 26 ustawy o świadczeniach, która wyklucza możliwość finansowania świadczeń już udzielonych. Jak wskazał NSA w ww. orzeczeniu "Skoro każdy ma prawo do ochrony zdrowia, to obywatel, który podjął natychmiastowe i niezbędne działania dla ratowania swego życia i zdrowia nie traci uprawnienia do wystąpienia o zgodę na finansowanie ze środków publicznych leczenia już wykonanego. Jego sytuacja nie powinna być ani lepsza, ani gorsza niż tego, kto z rozpoczęciem leczenia czeka na zgodę Prezesa NFZ. Mogą istnieć wyjątkowe i nagłe przypadki, w których stan zdrowia nie pozwala na oczekiwanie, a wykazanie aktywności dla ratowania swego zdrowia jest prawem obywatela zagwarantowanym Konstytucją. Korzystając z tego prawa obywatel ryzykuje, że środki, które sam wyłożył nie będą pokryte z funduszy publicznych, nie zostaje jednak pozbawiony prawa do ubiegania się o taką pomoc. Jak w każdej innej sprawie tego rodzaju, decyzję merytoryczną uzależnioną od wykazania spełnienia przesłanek materialnoprawnych podejmuje Prezes Funduszu". W stanie faktycznym niniejszej sprawy, po spełnieniu przesłanek formalnych, wniosek M. B. o skierowanie na leczenie poza granicami kraju przekazano został Prezesowi NFZ celem jego merytorycznego rozpoznania. Z uwagi na pogarszający się stan zdrowia wnioskodawczyni, M. B. podjęła natychmiastowe i niezbędne, działania dla ratowania swego zdrowia i życia, wykonując w placówce zagranicznej wskazanej we wniosku, na koszt własny, leczenie ciężkimi jonami węgla na obszar guza kości krzyżowej. Uwzględniając powyższe rozważania czynności podjęte przez wnioskodawczynię nie pozbawiły jej prawa do ubiegania się o zgodę na sfinansowanie ze środków publicznych wykonanych już świadczeń w następstwie wykazania przesłanek materialnoprawnych skierowania na leczenie. Przyjmując istnienie po stronie spadkobierców wnioskodawczyni interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję Prezesa NFZ z [...] lutego 2013 r. podkreślić należy, iż przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się ona interesem prawnym lub obowiązkiem ze względu na który żąda czynności organu, lub którego dotyczy postępowanie. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc – przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw ([w:] wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). W prawie administracyjnym nie występuje generalna zasada następstwa prawnego w odniesieniu do praw i obowiązków regulowanych normami tego prawa, niemniej jednak mogą wystąpić takie sytuacje, kiedy określone prawa o obowiązki wynikające z decyzji administracyjnej mogą wiązać się ze sferą prawna innego podmiotu ([w:] postanowienie NSA z 13 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 267/07). Powyższe ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do zapisów art. 26 ustawy o świadczeniach, na wniosek wnioskodawcy, Prezes NFZ - w drodze decyzji administracyjnej podlegającej kontroli sądu administracyjnego - może skierować wnioskodawcę do przeprowadzenia poza granicami kraju leczenia lub badań diagnostycznych, których nie przeprowadza się w kraju. Przy wydaniu decyzji Prezes NFZ kieruje się niezbędnością udzielenia takiego świadczenia w celu ratowania życia lub poprawy stanu zdrowia wnioskodawcy. Koszty leczenia, badań diagnostycznych lub transportu finansowane są z budżetu państwa. Kierując na leczenie poza granicami kraju Prezes NFZ uwzględnia zarówno potrzeby wnioskodawcy, jak i możliwości finansowe budżetu. Mając na względzie realia polskiej służby zdrowia, jak również wysokie koszty usług medycznych (w szczególności usług wysokospecjalistycznych) decyzja Prezesa NFZ kierująca na leczenie poza granicami kraju jest decyzją wyrażającą zgodę na sfinansowanie leczenia ze środków publicznych, a zatem ma niebagatelny wpływ na sferę praw majątkowych wnioskodawcy. Dlatego też w stanie faktycznym niniejszej sprawy, uwadze Sądu nie może ujść fakt, że ewentualna zgoda Prezesa NFZ na sfinansowanie leczenia ze środków publicznych, przy wcześniejszym pokryciu z majątku prywatnego wnioskodawcy kosztów leczenia objętych wnioskiem, może otworzyć spadkobiercom M. B. drogę do dochodzenia zwrotu kosztów, których obowiązek uiszczenia, w oparciu o prawomocną decyzję organu administracji publicznej obciążałby Skarb Państwa. Mając na względzie treść art. 922 § 1 k.c, w myśl którego prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jednego lub kilku spadkobierców, oraz konstytucyjnie zagwarantowane każdemu obywatelowi prawo do sądu (art. 45 Konstytucji), nie przesądzając o zasadności wniosku złożonego przez M. B., Sąd uznał, iż odstąpienie od merytorycznej oceny zasadności przeprowadzenia leczenia wnioskodawczyni poza granicami kraju a co za tym idzie sfinansowania kosztów jej leczenia ze środków publicznych zamykałoby spadkobiercom prawo ewentualnego dochodzenia swych praw majątkowych na drodze cywilnoprawnej. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż w razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego, bowiem po powzięciu informacji o śmierci wnioskodawcy, kierując się błędną wykładnią przepisu art. 26 ustawy o świadczeniach, nie podjął prawem przewidzianych czynności zmierzających do prawidłowego ustalenia stron niniejszego postępowania i w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne. W związku z powyższym w toku ponownego rozpoznania sprawy, Prezes NFZ prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym zapewni udział w postępowaniu i do których skieruje podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a także wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. po dokonaniu wszechstronnej oceny całości zgromadzonego dotychczas w sprawie materiału dowodowego organ przedstawi merytoryczną ocenę wniosku M. B.. Stanowisko organu winno odzwierciedlać racje decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego z uwzględnieniem rzeczywistej sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Mając na względzie okoliczności, jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, doręczenie rozstrzygnięcia na adres M. B., nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Na gruncie niniejszej sprawy organ nie prowadził postepowania w stosunku do osoby zmarłej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów Sąd orzekł w oparciu o art. 200 oraz 205 § 2 p.p.s.a.