VI SA/Wa 1339/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. B. C. (dalej też jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], który utrzymał swoja decyzję z dnia [...] listopada 2012 roku nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3 000 zł za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 276 zwanej dalej kpa), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., zwanej dalej udp) oraz załącznika nr 2 pkt 8 lit. b do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 roku w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 z późn. zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265, zwanej dalej utd). Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] listopada 2011 r. o godzinie 8:35 na odcinku drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] i przyczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował B. C.. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 5280 kg, co zostało ustalone na podstawie okazanych przez kierowcę dowodów rejestracyjnych. Podczas skanowania pojazdu o nr rej. [...] za pomocą urządzenia DSRC (skanera) będącego na wyposażeniu mobilnej jednostki kontrolnej stwierdzono, że pojazd ten nie posiada urządzenia viaBox niezbędnego do uiszczania opłaty elektronicznej. Na podstawie kontroli kabiny pojazdu ustalono, że w przedmiotowym pojeździe nie zainstalowano urządzenia viaBox. Kierowca przesłuchany w charakterze strony oświadczył, że prowadzony przez niego pojazd nie był wyposażony w urządzenie viaBox, ponieważ nie wiedział o konieczności posiadania takiego urządzenia. Zaznaczył, że wykonywał prywatny przejazd. Mając na względzie wyniki przeprowadzonej kontroli organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnej drodze krajowej. W toku postępowania skarżący wyjaśnił, że nie wiedział o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w przypadku poruszania się w celach prywatnych, niezarobkowych po płatnym odcinku drogi. Oświadczył, że przed wjazdem na drogę krajową nie znajdowały się znaki informujące o konieczności uiszczenia opłaty elektronicznej. Wniósł o umorzenie postępowania i odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, ponieważ jej wysokość jest nieadekwatna do popełnionego naruszenia. W dniu [...] listopada 2012 roku Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję nr [...] nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3 000 zł z powodu braku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd zespołem pojazdów w dniu [...] listopada 2011 r. po drodze krajowej nr [...]. W uzasadnieniu organ podkreślił, że kontrolowany zespół pojazdów, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony, poruszał się po drodze wymienionej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, a więc zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp za jego przejazd należało uiścić opłatę elektroniczną. Zatrzymany zespół pojazdów nie został wyposażony w urządzenie ViaBox służące do pobierania opłaty elektronicznej, w związku z czym niewątpliwym jest, iż skarżący nie uiścił należnej opłaty. W chwili dokonania przejazdu nie istniała możliwość realizacji obowiązku określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp poza systemem elektronicznego poboru opłat, a więc bez wykorzystania wskazanego urządzenia. Odnosząc się do argumentu strony, iż na drodze, na której dokonano kontroli, nie znajdowały się informacje dotyczące konieczności uiszczenia opłaty elektronicznej, organ podkreślił, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych, co bezpośrednio wynika z treści art. 83 Konstytucji RP. Zatem brak wiedzy, czy świadomości w zakresie kategorii dróg i pojazdów objętych obowiązkiem, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp nie może stanowić usprawiedliwienia dla naruszenia przepisów prawa. Ponadto na gruncie prawa administracyjnego zasadą jest, że ustalając odpowiedzialność nie dokonuje się oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania lub braku winy, stopnia szkodliwości czynu, niezachowania należytej staranności, podjęcia wystarczających środków ostrożności, czy też dopuszczenia się rażącego niedbalstwa. Dla nałożenia kary administracyjnej wymagane jest za to udowodnienie, że doszło do obiektywnego naruszenia przepisów prawa materialnego. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż w dniu [...] listopada 2011 r., w którym został zatrzymany do kontroli drogowej, poruszał się prywatnym, pożyczonym samochodem w celu przewiezienia prywatnych materiałów na wypożyczonej lawecie. Skarżący wyjaśnił, iż nie wiedział, że poruszając się po odcinku drogi krajowej w celach prywatnych, niezarobkowych, jest zobowiązany do ponoszenia dodatkowych opłat. Zarzucił, że przed większością wjazdów na płatne odcinki dróg krajowych Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie umieściła żadnego oznakowania informującego o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Jeśli skarżący zostałby wcześniej o tym poinformowany, to nie wjechałby na płatny odcinek drogi krajowej. Skarżący nie zgodził się zarazem z twierdzeniem organu, że brak wiedzy w zakresie kategorii dróg i pojazdów objętych obowiązkiem z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp nie może stanowić podstawy do odstąpienia od jego ukarania. Poruszając się bowiem na co dzień samochodem osobowym nie ma obowiązku ponoszenia dodatkowych opłat. Główny Inspektor Transportu Drogowego po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] lutego 2013 roku nr [...] utrzymał swoją uprzednią decyzję z dnia [...] listopada 2013 roku w całości w mocy. Zdaniem organu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie fakt, że skarżący poruszał się po płatnym odcinku drogi krajowej prywatnym samochodem w celach osobistych, niezarobkowych. Organ podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku pobierania opłaty elektronicznej od celu wykonywanego przejazdu ani od motywacji, którymi kierował się skarżący, wjeżdżając na płatny odcinek drogi krajowej. Dla organu ważne jest jedynie, czy został spełniony przez kierującego w czasie wykonywania kwestionowanego przejazdu w dniu [...] listopada 2011 r. obowiązek zawarty w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Uznał on zatem, że wskazane przez skarżącego okoliczności nie mają istotnego znaczenia. Organ nie podzielił nadto argumentacji skarżącego dotyczącej braku oznakowania przed wjazdem na odcinek drogi krajowej informującego o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ podkreślił, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe, na które powołuje się skarżący, mają bowiem charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2013 roku skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Głównego Inspektora Transportu Drogowego skargę, w której zarzucił brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego oraz brak uwzględnienia jego sytuacji rodzinnej i materialnej. Ponownie zaznaczył, że poruszał się po odcinku drogi która nie jest oznakowana i nie miał możliwości weryfikowania jej statusu. W konsekwencji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2013 roku oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 roku. Uchylenie obu decyzji spowodowane jest tym, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja, zapadły z naruszeniem prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wskazać należy, ze prawnomaterialne podstawy odpowiedzialności skarżącego wynikały z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, który przewiduje, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), za które uważa się także zespól pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Według art. 13ha ust. 1 udp, opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, to jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Nie budzą wątpliwości ustalenia, że podczas skanowania pojazdu o nr rej. [...] za pomocą urządzenia DSRC (skanera), będącego na wyposażeniu mobilnej jednostki kontrolnej stwierdzono, że kontrolowany pojazd ten nie posiada urządzenia viaBox niezbędnego do uiszczania opłaty elektronicznej. Także na podstawie kontroli kabiny pojazdu ustalono, że w przedmiotowym pojeździe nie zainstalowano urządzenia viaBox. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie niesporne są ustalenia faktyczne, co do tego, że wykonując przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony odcinkiem drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu RM z 22 marca 2011 r. skarżący B. C. był zobligowany do poniesienia opłaty elektronicznej. Ta nie budząca wątpliwości okoliczność nie oznacza jednak, w realiach tej sprawy, że uchybienie temu obowiązkowi czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Podnieść należy, że skarżący w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania – w piśmie z [...] listopada 2011 roku - nie kwestionował braku opłaty elektronicznej, ale podniósł, że obowiązująca od kilku miesięcy nowa forma płatności za przejazd nie znalazła odzwierciedlenia w znaku informującym o pobieraniu opłaty przed wjazdem na płatny odcinek drogi. Wobec braku takiego znaku przed wjazdem na drogę płatną, skarżący zarówno w tym piśmie, jak i w odwołaniu domagał się umorzenia postępowania. Innymi słowy, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary. Problem ten był już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 sierpnia 2013 r. w sprawach o sygn. II GSK 1692/12, II GSK 935/12, II GSK 1467/12 i II GSK 2045/12, gdzie postawiona została teza "Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że "na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, jak również klasy GP i G określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (wydane na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy – Prawo o ruchu drogowym) określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast z § 65 ust. 3 rozporządzenia wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 124, poz. 705). Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E–15d lub innej drogi krajowej E–15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.)". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "z wyżej przedstawionych unormowań wynika, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania tabliczkami T-34 dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią bowiem dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjęcie decyzji, co do wyboru drogi: płatnej bądź bezpłatnej. Znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje zatem odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. Przepis art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że za przejazd po drodze krajowej pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: 1) bez uiszczenia tej opłaty – wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł, 2) bez uiszczenia opłaty w pełnej wysokości – wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł." Naczelny Sąd Administracyjny w konsekwencji uznał, że "obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty. Znak T-34 łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. (sygn. P9/03). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak informujący o początku pasa ruchu powolnego)". Tymczasem organy w niniejszej sprawie przyjęły, że znak informacyjny w przeciwieństwie do znaków nakazu lub zakazu przekazując określone informacje nie wprowadza dyrektywy określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach stwierdził, że "umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty, skutkującą wymierzeniem mu kary pieniężnej. Wprawdzie prawo administracyjne negatywne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, jednakże zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, że korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji. Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, a zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, a zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Podsumowując powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. A ta kwestia jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie". Także na gruncie niniejszej sprawy wykładnia językowa, na której oparł się organ - nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, zatem należało, jak to zrobił NSA w cytowanych sprawach i "skorzystać z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logicznie zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można ustalać w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Do naczelnej zasady wywodzącej się z art. 2 Konstytucji należy zasada demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, mająca podstawowe znaczenie dla ukształtowania praw jednostki wobec organów administracji. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko wyrażone w cytowanych na wstępie wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i stwierdza, że ma ono zastosowanie na gruncie rozpoznawanej sprawy. Wobec powyższego Sąd działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2012 roku. O wstrzymaniu wykonania obu ww. decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Zasądzając zwrot uiszczonego wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a.