VI SA/Wa 1351/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. K. na obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie wykazu refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień 1 stycznia 2014 r. i jego ogłoszenie postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu P. K. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Skarżący P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie wykazu refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień 1 stycznia 2014 r. i jego ogłoszenie. Zaskarżonemu obwieszczeniu i sposobowi jego ogłoszenia zarzucił naruszenie art. 20 oraz 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez zastosowanie zbyt krótkiego czasu pomiędzy ogłoszeniem obwieszczenia Ministra Zdrowia, a wejściem w życie wykazu leków refundowanych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych wraz z nowymi cenami urzędowymi zbytu i cenami detalicznymi, co doprowadziło do niekorzystnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzących apteki i tym samych ich dyskryminacji. Skarżący uznał, że obwieszczenie stanowi akt interpretacji i stosowania przepisów prawa dotyczący między innymi ustalania limitów finansowania produktów, określenia grup limitowych oraz dopłaty pacjentów. W tym zakresie obwieszczenie określa treść obowiązków jednostek, a więc wydawane jest w stosunku do konkretnych podmiotów tj. przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w formie aptek. Skarżący wskazał, że nie kwestionuje zawartości merytorycznej obwieszczenia, a kwestionuje termin między ogłoszeniem a terminem wejścia w życie tzn. czynność Ministra Zdrowia z zakresu administracji publicznej polegającą na samym ogłoszeniu obwieszczenia jako czynność dotycząca uprawnień i obowiązków jego jako przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, a w razie niepodzielenia argumentacji organu dotyczącej odrzucenia skargi, wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, obwieszczenie jest czynnością w zakresie stanowienia prawa, a nie czynnością władczą z zakresu administracji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Zdaniem Ministra Zdrowia obwieszczenie nie jest aktem administracyjnym wskazanym w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Obwieszczenie nie jest podejmowane w sprawie indywidualnej ani nie jest skierowane do oznaczonego podmiotu. Dla potwierdzenia powyższego organ powołał się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1660/12, II GSK 1662/12. Wobec powyższego wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przepis art. 58 § 1 p.p.s.a. wskazuje przesłanki odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3); inne akty lub czynności niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4); pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a); akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5); akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6); akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7) oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8). Poza sporem jest, iż zaskarżone obwieszczenie i jego ogłoszenie nie ma charakteru decyzji czy postanowienia o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., nie jest też czynnością o jakiej mowa w pkt 4a tego przepisu. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czynności, które: - nie maja charakteru decyzji lub postanowienia, bowiem te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 1 pkt 1-2 p.p.s.a., - są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., - muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, - dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (por. postanowienie NSA z 28.11.2006 r. sygn. akt I OSK 1756/06). Zauważenia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny zajmował się problematyką dotyczącą możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego obwieszczenia Ministra Zdrowia w przedmiocie wykazu refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych – przykładowo postanowieniem z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1662/12 oddalił skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 743/12 odrzucającego skargę. NSA dokonując analizy prawnej charakteru obwieszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o refundacji, stwierdził, że obwieszczenia nie może być uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak dodał, wynikająca z tego dokumentu norma ma charakter generalny i abstrakcyjny, jest skierowana do generalnie określonej klasy adresatów, nie ulega skonsumowaniu przez jednorazowe zastosowanie. NSA nie zaliczył obwieszczenia do aktów stosowania prawa, ale jego stanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela powyższy pogląd, zaskarżone obwieszczenie nie jest aktem ani czynnością podejmowaną w sprawie indywidualnej, a więc w stosunku do konkretnego, oznaczonego podmiotu – w niniejszej sprawie – skarżącego. Ponadto nie dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających dla skarżącego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Dany akt lub czynność powinny bowiem ustalać, stwierdzać, potwierdzać określone uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa administracyjnego. Skarżący jako podmiot prowadzący aptekę przyjmuje do stosowania obwieszczenie w związku z zawarciem z Narodowym Funduszem "Umowy na realizację recept", o której mowa w art. 41 ustawy o refundacji. Podpisując taką umowę podmiot prowadzący aptekę zobowiązuje się dostosowania limitów, cen oraz odpłatności i dopłat świadczeniobiorcy w wysokości określonej w obwieszczeniu, o którym mowa w art. 37 ww. ustawy. Wobec powyższego zaskarżone obwieszczenia, jak również czynność polegająca na ogłoszeniu obwieszczenia, sposób ogłoszenia czy termin wejścia w życie, nie kształtują sytuacji prawnej podmiotu prowadzącego aptekę, który zawarł umowę na realizację recept, owa sytuacja jest kształtowana przez wspomnianą umowę na wniosek podmiotu prowadzącego aptekę. Wzór umowy na wydawanie refundowanego leku, środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobu medycznego na receptę stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 grudnia 2011 r. w sprawie ogólnych warunków umów na realizacje recept oraz ramowego wzoru umowy na realizacje recept (Dz. U. z 2013 r. poz. 364). Zgodnie z wspomnianym wzorem umowy w § 3 wskazano, że podmiot prowadzący aptekę zobowiązuje się do: 1) stosowania limitów, cen oraz odpłatności i dopłat świadczeniobiorców w wysokości określonej w obwieszczeniu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy o refundacji (...). Na koniec Sąd wskazuje, że w przypadku sporów powstałych w związku z wykonywaniem umowy na realizację recept (w razie niemożności polubownego załatwienia sporu) właściwy będzie sąd dla adresu prowadzenia apteki (§ 13 umowy). Ponadto jak wskazuje NSA, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że każdy akt normatywny mający charakter generalny i abstrakcyjny wydany przez naczelny lub centralny organ państwowy, nawet jeśli przybiera formę obwieszczenia, podlega kognicji sądu konstytucyjnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lipca 2003 r., sygn. akt SK 38/01). W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.