II GSK 1662/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.Z.P.F. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r.; sygn. akt VI SA/Wa 743/12 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi P.Z.P.F. w W. na obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w przedmiocie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień 1 stycznia 2012 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 lipca 2012 r. odrzucił skargę P.Z.P.F. w W. na obwieszczenie Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2011 r. w przedmiocie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień 1 stycznia 2012 r. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. P.Z.P.F. w W. pismem z [...] stycznia 2012 r. wezwał Ministra Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę obwieszczenia Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2011 r. w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień 1 stycznia 2012 r., jednocześnie wnosząc o określenie wysokości limitów finansowania dla produktów leczniczych w sposób zgodny z art. 15 ust. 4 i ust. 9 w związku z art. 7 ustawy z 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696 ze zm., dalej: ustawa refundacyjna). Minister Zdrowia w piśmie z 14 marca 2012 r. podniósł, że nie podziela stanowiska odnośnie do naruszenia prawa przy tworzeniu obwieszczenia Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2011 r. P.Z.P.F. w W. pismem z 9 marca 2012 r. wniósł na ww. obwieszczenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jednocześnie jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 lipca 2012 r. odrzucił skargę, wskazując, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. było w niniejszej sprawie niedopuszczalne. W uzasadnieniu Sąd I instancji dokonał analizy charakteru prawnego zaskarżonego obwieszczenia Ministra Zdrowia. W konkluzji Sąd stwierdził, że wspomniane obwieszczenie nie ma cech aktu ani czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych. Sąd umotywował swój pogląd, wskazując, że obwieszczenie nie jest podejmowane w sprawie indywidualnej ani nie jest skierowane do oznaczonego podmiotu. Z przepisów ustawy refundacyjnej wynika bowiem, że celem obwieszczenia jest jedynie zebranie w jednym zbiorczym dokumencie treści poszczególnych decyzji refundacyjnych wydanych w określonym przedziale czasu. Ponadto, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że obwieszczenie nie dotyczy uprawnień lub obowiązków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nie kształtuje ono bowiem nowej sytuacji prawnej ani jakiegokolwiek stosunku prawnego. Pozbawione jest również jakichkolwiek elementów władczych. Od ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł P.Z.P.F. w W., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Kasator oparł skargę kasacyjną na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnej ocenie przez Sąd, iż zaskarżony akt Ministra Zdrowia nie jest aktem innym niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 68 ustawy refundacyjnej przez błędne uznanie, iż z powołanych przepisów ustawy refundacyjnej nie wynikają uprawnienia lub obowiązki, których dotyczyło bezpośrednio zaskarżone obwieszczenie, w tym przykładowo limit finansowania wyznaczający także poziom dopłaty świadczeniobiorcy, o których wprost mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy refundacyjnej; 3) art. 3 § 1 oraz art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez brak prawidłowego uzasadnienia oraz nieodniesienie się do argumentacji wskazanej w skardze przez skarżącego, z której wynikała dopuszczalność wniesienia skargi; 4) art. 3 § 1 oraz art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez uchylenie się od obowiązku przeprowadzenia kontroli legalności działalności organu administracji w wyniku odrzucenia skargi na obwieszczenie Ministra Zdrowia oraz wadliwe uzasadnienie prawne postanowienia, w tym polegające także na sporządzeniu uzasadnienia wewnętrznie sprzecznego, bowiem z jednej strony Sąd uznał, że zaskarżone obwieszczenie Ministra Zdrowia nie spełnia cech aktu ani czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych, tymczasem w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia dwukrotnie (co wyklucza możliwość uznania tego za omyłkę pisarską te same podstawy odrzucenia wskazane zostały ponadto przez Sąd I instancji w identycznych co do przedmiotu zaskarżenia sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 741/12 oraz 742/12) wskazał za podstawę odrzucenia skargi art. 58 § 1 pkt.6 p.p.s.a., a nie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając tym samym jednoznacznie, że sprawa pozostaje we właściwości sądów administracyjnych, a skarga została odrzucona z innych przyczyn, których Sąd w ogóle nie wymienił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia; 5) art. 58 § 1 pkt 1 i 6 oraz § 3 p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi, pomimo że sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego. Ponadto, skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 68 ust. 1-3 ustawy refundacyjnej przez błędną wykładnię, w wyniku której Sąd błędnie uznał, że celem obwieszczenia jest wyłącznie zebranie w jednym zbiorczym dokumencie treści poszczególnych decyzji refundacyjnych wydanych w określonym przedziale czasu oraz że obwieszczenie nie kształtuje nowej sytuacji prawnej ani jakiegokolwiek stosunku prawnego, jako że nie dotyczy uprawnień lub obowiązków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i w konsekwencji tego błędne uznanie, że obwieszczenie pozbawione jest również elementów władczych, albowiem nie przesądza ono o treści uprawnień lub obowiązków poszczególnych podmiotów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej oraz piśmie procesowym z 8 listopada 2012 r. kasator podniósł miedzy innymi, że w jego opinii dopuszczalna jest sądowa kontrola aktów, które nie zostały podjęte w sprawie indywidualnej i których nie skierowano do oznaczonego podmiotu. Zdaniem skarżącego, w pojęciu innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mieszczą się również akty o charakterze generalnym, do których można zaliczyć zaskarżone obwieszczenie Ministra Zdrowia. W przekonaniu kasatora, do kręgu podmiotów, na których sytuację prawną oddziałuje zaskarżone obwieszczenie trzeba bowiem zaliczyć: podmioty odpowiedzialne, których dotyczą decyzje w nim ujęte; pacjentów; hurtowników oraz aptekarzy. Obwieszczenie wskazuje datę, od której produkty adresatów wspomnianych decyzji podlegają refundacji, reguluje sytuację prawną pacjentów i Narodowego Funduszu Zdrowia przez ustalenie wysokości limitu finansowania i dopłaty do nabywanych leków, jak również hurtowników i aptekarzy, którzy zobowiązani są do stosowania cen urzędowych w nim wskazanych. Kasator zwrócił również uwagę, że wspomniane obwieszczenie nie ma wyłącznie charakteru informacyjnego. Zawiera ono bowiem elementy, które nie wynikają z żadnego innego aktu normatywnego. Przykładowo, określa ono limit finansowania dla każdego z wymienionych w nim leków, który – stosownie do treści przywoływanej ustawy – nie jest również określony w decyzjach refundacyjnych. Tym samym, zdaniem skarżącego, obwieszczenie to stanowi element hipotezy (przez wskazanie nazw leków objętych refundacją) oraz dyspozycji (przez wskazanie cen urzędowych leków, wysokości dopłaty pacjenta oraz limitu finansowania) normy ustawowej, wynikającej z ustawy refundacyjnej. Ponadto, skarżący podniósł, że stanowisko Sądu I instancji o braku kognicji sądu administracyjnego do kontroli zaskarżonego obwieszczenia Ministra Zdrowia jest niewłaściwe, ponieważ żadna sfera działalności administracji dotykająca praw obywateli nie może pozostawać poza kontrolą Sądu, co – zdaniem kasatora – wynika z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Na wstępie należy zauważyć, że istotą zagadnienia przedstawionego do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie jest ocena dopuszczalności sprawowania przez sąd administracyjny kontroli legalności obwieszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy refundacyjnej. Podnieść należy również, że zakres właściwości rzeczowej sadów administracyjnych nie jest objęty klauzulą generalną, lecz został określony art. 3 § 2 p.p.s.a, który wyznacza katalog rodzajów spraw, w których skargi podlegają kognicji sadów administracyjnych, poszerzony dodatkowo regulacja zawartą w art. 3 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że tylko skargi w sprawach objętych wymienionymi przepisami mogą być przedmiotem sądowej kontroli działalności administracji publicznej przez sady administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przepis ten należy odczytywać – stosownie do dyrektywy wykładni prokonstytucyjnej – w kontekście norm regulujących właściwość sądów administracyjnych zawartych w ustawie zasadniczej. Literalne brzmienie art. 184 Konstytucji wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej w zakresie obejmującym orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej stanowi pewien wyjątek w konstrukcji właściwości sądów administracyjnych. Skoro bowiem ustawodawca konstytucyjny uznał za zasadne, by podkreślić, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami wspomnianych aktów, to w konsekwencji należy uznać, że w kognicji tych sądów nie mieszczą się inne akty organów administracji publicznej, które mają charakter aktów normatywnych. Dokonana w tym kontekście wykładnia art. 3 § 2 p.p.s.a. pozwala przyjąć, że wszelkie akty normatywne podejmowane przez organy administracji publicznej, poza wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., pozostają poza kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne z zastrzeżeniem art. 3 § 3 p.p.s.a., a w szczególności, iż nie mieszczą się one w pojęciu "innych aktów lub czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie warto wskazać, że kategoria przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje co do zasady akty lub czynności, które są podejmowane w sprawie indywidualnej oraz skierowane do oznaczonego podmiotu. Chodzi tu o takie działania administracji w sferze publicznoprawnej, które wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 786/09; z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 152/12). Jak podnosi się jednak w literaturze i orzecznictwie, w pojęciu tym mieszczą się także wyjątkowo akty lub czynności generalne (por. K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 5, s. 54, 56; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11; z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 608/12). Warunkiem dokonania kontroli sądowej takiego aktu lub czynności jest natomiast wywoływanie przezeń skutków prawnych dla sfery praw lub obowiązków jednostki (por. L. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 marca 1998 r., II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, nr 2, s. 67-68). Konsekwencje te muszą jednak wynikać z danego akt lub czynności bezpośrednio. Akty lub czynności, którym można przypisać wyłącznie walor informacyjny nie podlegają bowiem kognicji sądu administracyjnego (zob. K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna..., s. 52). Co należy podkreślić, sama forma obwieszczenia nie decyduje o tylko informacyjnym charakterze danego aktu (zob. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 143). Na tle dotychczasowych rozważań należy dokonać analizy prawnego charakteru obwieszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy refundacyjnej. Nie przesądzając, czy zawiera ono nowość normatywną w stosunku do decyzji refundacyjnych, których wykaz w nim zamieszczono, trzeba wskazać, że nawet jeśli zgodzić się z kasatorem i uznać, że treść obwieszczenia kształtuje sytuację prawną jednostki w innym zakresie niż skierowane do niej uprzednio akty administracyjne, to i tak kontrola sądowoadministracyjna tego aktu jest niedopuszczalna. Obwieszczenie to bowiem nie może być – inaczej niż twierdzi skarżący kasacyjnie – uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wynikająca z tego dokumentu norma ma bowiem nie tylko charakter generalny, ale i abstrakcyjny (por. M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, "Samorząd Terytorialny" 2000, nr 1-2, s. 181). Jest ona bowiem skierowana do generalnie określonej klasy adresatów (podmioty uczestniczące w obrocie lekami refundowanymi: pacjenci, farmaceuci, właściciele aptek, podmioty odpowiedzialne), a jednocześnie – nie ulegnie ona skonsumowaniu przez jednorazowe zastosowanie (wspomniane podmioty będą nią związane przy każdej transakcji, której przedmiotem są leki refundowane w okresie obowiązywania obwieszczenia). Nie można więc zaliczyć zaskarżonego obwieszczenia do aktów stosowania prawa, ale – jego stanowienia. Te zaś, jak już podkreślono – z wyjątkiem aktów prawa miejscowego – pozostają poza kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Nie oznacza to jednak – jak podnosi kasator – że regulowana zaskarżonym obwieszczeniem sfera działalności administracji jest wyłączona spod kontroli sądowej. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, każdy akt normatywny mający charakter generalny i abstrakcyjny wydany przez naczelny lub centralny organ państwowy, nawet jeśli przybiera formę obwieszczenia, podlega kognicji sądu konstytucyjnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lipca 2003 r., sygn. akt SK 38/01). Jedynie na marginesie należy odnieść się do zarzutu przywołania przez Sąd I instancji niewłaściwej podstawy odrzucenia skargi. Wprawdzie błędem było powołanie jako podstawy prawnej odrzucenia skargi art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. zamiast art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro zaskarżone postanowienie znajduje oparcie w tym ostatnim przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę, należało na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalić skargę kasacyjną.