II GSK 1660/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Sebastian Gajewski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r.; sygn. akt VI SA/Wa 741/12 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. w P. na obwieszczenie Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w przedmiocie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień 1 stycznia 2012 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 30 maja 2012 r. odrzucił skargę "A." Sp. z o.o. z siedzibą w P. na obwieszczenie Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2011 r. w przedmiocie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień 1 stycznia 2012 r. Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym. "A." Sp. z o.o. z siedzibą w P. pismem z [...] stycznia 2012 r. wezwała Ministra Zdrowia do usunięcia naruszenia prawa przez zmianę obwieszczenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych na dzień 1 stycznia 2012 r., jednocześnie wnosząc o określenie wysokości limitów finansowania dla produktów leczniczych, wobec których podmiotem odpowiedzialnym jest skarżąca spółka i określenie wysokości dopłat świadczeniobiorcy zgodnie z art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696 ze zm., dalej: ustawa refundacyjna). Minister Zdrowia pismem z 26 stycznia 2012 r. podniósł, że nie podziela stanowiska odnośnie naruszenia prawa przy tworzeniu obwieszczenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2011 r. "A." Sp. z o.o. z siedzibą w P. wniosła na ww. obwieszczenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jednocześnie jego uchylenia oraz zasadzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 30 maja 2012 r. odrzucił skargę, wskazując, wskazując, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniesienie skargi z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. było w niniejszej sprawie niedopuszczalne. W uzasadnieniu Sąd I instancji dokonał analizy charakteru prawnego zaskarżonego obwieszczenia Ministra Zdrowia. W konkluzji Sąd stwierdził, że wspomniane obwieszczenie nie ma cech aktu ani czynności podlegających kognicji sądów administracyjnych. Sąd umotywował swój pogląd, wskazując, że obwieszczenie nie jest podejmowane w sprawie indywidualnej ani nie jest skierowane do oznaczonego podmiotu. Z przepisów ustawy refundacyjnej wynika bowiem, że celem obwieszczenia jest jedynie zebranie w jednym zbiorczym dokumencie treści poszczególnych decyzji refundacyjnych wydanych w określonym przedziale czasu. Ponadto, Sąd I instancji zwrócił uwagę, że obwieszczenie nie dotyczy uprawnień lub obowiązków określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nie kształtuje ono bowiem nowej sytuacji prawnej ani jakiegokolwiek stosunku prawnego. Pozbawione jest również jakichkolwiek elementów władczych. Od ww. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosła "A." Sp. z o.o. z siedzibą w P., żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia od Ministra Zdrowia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania zgodnie z normami przepisanymi. Kasator oparł skargę kasacyjną na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 58 § 1 pkt. 1 w zw. z art 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji, w której jej przedmiot – obwieszczenie Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2011 r. w sprawie wykazu refundowanych leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy doprowadziło bowiem do bezzasadnego odrzucenia skargi; 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie, że obwieszczenie stanowi jedynie zbiorczy dokument zawierający treść poszczególnych decyzji administracyjnych podczas, gdy porównanie załączonych do odrzuconej skargi decyzji refundacyjnych z treścią zaskarżonego obwieszczenia ukazuje, iż zawiera ono elementy nieobjęte decyzjami, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło bowiem do przyjęcia, że obwieszczenie nie kształtuje nowej sytuacji prawnej, co skutkowało odrzuceniem skargi. Ponadto, skarżąca zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: 1) art. 37 ust. 2 w zw. z art. 68 ust. 2 i 3 pkt. 2 oraz w zw. z ar. 11 ust. 2 w zw. z art. 67 ust. 10 ustawy o refundacji poprzez błędną interpretację wskazanych przepisów wyrażającą się w przyjęciu, że obwieszczenie, o którym mowa w art. 37 ustawy o refundacji stanowi jedynie zbiorczy dokument zawierający treść poszczególnych decyzji administracyjnych, podczas gdy zestawienie określonych ustawowo elementów, które powinny znaleźć się odpowiednio w decyzji refundacyjnej i obwieszczeniu, prowadzi do wniosku, że obwieszczenie zawiera elementy nieznajdujące się w decyzjach refundacyjnych; 2) art. 4 ust 1 w zw. z ust. 5 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt. 6 ustawy o refundacji poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu i nieuwzględnienie przy ocenie skutków prawnych obwieszczenia, okoliczności, że określony w nim limit finansowania wpływa na wysokość dopłat podmiotów, które uzyskały decyzję o objęciu refundacją w sytuacji, w której w trakcie realizacji planu finansowego Narodowego Funduszu Zdrowia dojdzie do przekroczenia całkowitego budżetu na refundację; 3) art. 41 ust. 2 pkt. 3 w zw. z art. 37 ust. 2 pkt. 6 i 7 ustawy o refundacji poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu i nieuwzględnienie przy ocenie skutków prawnych obwieszczenia okoliczności, że określony w nim limit finansowania jest wiążący dla podmiotów prowadzących apteki; 4) art. 20, i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności i gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.) w zw. z art. 37 ust. 2 pkt. 6 i 7 ustawy o refundacji poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przy ocenie skutków prawnych obwieszczenia okoliczności, że określając wiążąco wysokość limitów finansowania i dopłat świadczeniobiorców obwieszczenie w sposób bezpośredni wpływa na zakres wolności gospodarczej skarżącej, w ramach której to wolności niewątpliwie pozostaje uprawnienie do kształtowania polityki gospodarczej skarżącej spółki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator podniósł, że w jego opinii ww. obwieszczenie zawiera dwa istotne z punktu widzenia praw i obowiązków poszczególnych podmiotów, w tym spółki A. Sp. z o.o., elementy: wysokość limitu finansowania dla danego produktu leczniczego oraz wysokość dopłaty świadczeniobiorców w stosunku do tego produktu, które to wartości nie są określane w decyzjach refundacyjnych. Skarżąca wskazała jednocześnie, że wspomniane obwieszczenie kształtuje sytuację prawną także innych podmiotów poza kastorem: osób prowadzących apteki, które zobowiązane są do stosowania limitów i dopłat świadczeniobiorców w wysokości określonej w obwieszczeniu zawierającym wykaz leków refundowanych oraz pacjentów, ponieważ od wysokości limitu finansowania ustalonej w obwieszczeniu zależy wielkość dopłaty świadczeniobiorcy za dany produkt leczniczy, a w konsekwencji – dostępność produktu dla tej grupy osób. W przekonaniu skarżącej kasacyjnie przesądza to o dopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli ww. obwieszczenia. Jednocześnie, skarżąca podkreśliła, że nie ma ona wpływu na to, w jakim akcie administracyjnym organ konkretyzuje jej prawa i obowiązki. Stąd, jej zdaniem, jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego pozostawienie poza kontrolą sądową dokonanego z naruszaniem prawa, władczego ustalenia przez Ministra Zdrowia wielkości limitów finansowania i wysokości dopłaty świadczeniobiorców w stosunku do produktów, dla których podmiotem odpowiedzialnym jest skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Na wstępie należy zauważyć, że istotą zagadnienia przedstawionego do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w niniejszej sprawie jest ocena dopuszczalności sprawowania przez sąd administracyjny kontroli legalności obwieszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy refundacyjnej. Podnieść należy również, że zakres właściwości rzeczowej sadów administracyjnych nie jest objęty klauzulą generalną, lecz został określony art. 3 § 2 p.p.s.a, który wyznacza katalog rodzajów spraw, w których skargi podlegają kognicji sadów administracyjnych, poszerzony dodatkowo regulacja zawartą w art. 3 § 3 p.p.s.a. Oznacza to, że tylko skargi w sprawach objętych wymienionymi przepisami mogą być przedmiotem sądowej kontroli działalności administracji publicznej przez sady administracyjne. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przepis ten należy odczytywać – stosownie do dyrektywy wykładni prokonstytucyjnej – w kontekście norm regulujących właściwość sądów administracyjnych zawartych w ustawie zasadniczej. Literalne brzmienie art. 184 Konstytucji wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej w zakresie obejmującym orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej stanowi pewien wyjątek w konstrukcji właściwości sądów administracyjnych. Skoro bowiem ustawodawca konstytucyjny uznał za zasadne, by podkreślić, że sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami wspomnianych aktów, to w konsekwencji należy uznać, że w kognicji tych sądów nie mieszczą się inne akty organów administracji publicznej, które mają charakter aktów normatywnych. Dokonana w tym kontekście wykładnia art. 3 § 2 p.p.s.a. pozwala przyjąć, że wszelkie akty normatywne podejmowane przez organy administracji publicznej, poza wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., pozostają poza kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne z zastrzeżeniem art. 3 § 3 p.p.s.a., a w szczególności, iż nie mieszczą się one w pojęciu "innych aktów lub czynności", o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jednocześnie warto wskazać, że kategoria przewidziana w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje co do zasady akty lub czynności, które są podejmowane w sprawie indywidualnej oraz skierowane do oznaczonego podmiotu. Chodzi tu o takie działania administracji w sferze publicznoprawnej, które wywołują konkretne skutki wynikające bezpośrednio z treści tych aktów lub czynności w obrębie praw i obowiązków podmiotów niepowiązanych organizacyjnie z organem wydającym akt lub podejmującym daną czynność (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 września 2010 r., sygn. akt II GSK 786/09; z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 152/12). Jak podnosi się jednak w literaturze i orzecznictwie, w pojęciu tym mieszczą się także wyjątkowo akty lub czynności generalne (por. K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 5, s. 54, 56; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11; z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 608/12). Warunkiem dokonania kontroli sądowej takiego aktu lub czynności jest natomiast wywoływanie przezeń skutków prawnych dla sfery praw lub obowiązków jednostki (por. L. Żukowski, Glosa do postanowienia NSA z 12 marca 1998 r., II SA 1247/97, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 1999, nr 2, s. 67-68). Konsekwencje te muszą jednak wynikać z danego akt lub czynności bezpośrednio. Akty lub czynności, którym można przypisać wyłącznie walor informacyjny nie podlegają bowiem kognicji sądu administracyjnego (zob. K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna..., s. 52). Co należy podkreślić, sama forma obwieszczenia nie decyduje o tylko informacyjnym charakterze danego aktu (zob. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Łódź 1994, s. 143). Na tle dotychczasowych rozważań należy dokonać analizy prawnego charakteru obwieszczenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy refundacyjnej. Nie przesądzając, czy zawiera ono nowość normatywną w stosunku do decyzji refundacyjnych, których wykaz w nim zamieszczono, trzeba wskazać, że nawet jeśli zgodzić się z kasatorem i uznać, że treść obwieszczenia kształtuje sytuację prawną jednostki w innym zakresie niż skierowane do niej uprzednio akty administracyjne, to i tak kontrola sądowoadministracyjna tego aktu jest niedopuszczalna. Obwieszczenie to bowiem nie może być – inaczej niż twierdzi skarżący kasacyjnie – uznane za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wynikająca z tego dokumentu norma ma bowiem nie tylko charakter generalny, ale i abstrakcyjny (por. M. Bogusz, Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, "Samorząd Terytorialny" 2000, nr 1-2, s. 181). Jest ona bowiem skierowana do generalnie określonej klasy adresatów (podmioty uczestniczące w obrocie lekami refundowanymi: pacjenci, farmaceuci, właściciele aptek, podmioty odpowiedzialne), a jednocześnie – nie ulegnie ona skonsumowaniu przez jednorazowe zastosowanie (wspomniane podmioty będą nią związane przy każdej transakcji, której przedmiotem są leki refundowane w okresie obowiązywania obwieszczenia). Nie można więc zaliczyć zaskarżonego obwieszczenia do aktów stosowania prawa, ale – jego stanowienia. Te zaś, jak już podkreślono – z wyjątkiem aktów prawa miejscowego – pozostają poza kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Nie oznacza to jednak – jak podnosi kasator – że regulowana zaskarżonym obwieszczeniem sfera działalności administracji jest wyłączona spod kontroli sądowej. Jak przyjmuje się bowiem w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, każdy akt normatywny mający charakter generalny i abstrakcyjny wydany przez naczelny lub centralny organ państwowy, nawet jeśli przybiera formę obwieszczenia, podlega kognicji sądu konstytucyjnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 lipca 2003 r., sygn. akt SK 38/01). Biorąc powyższe pod uwagę, należało na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalić skargę kasacyjną.