VI SA/Wa 1359/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2007 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę VI SA/Wa 1359/07 Uzasadnienie Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich w W., działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia 6 grudnia 2006 r., decyzją z dnia [...] marca 2007 r. zezwolił C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. Ł. w rejonie ul. P. o pow. 8,64 m² w celu umieszczenia reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni reklamowej 36 m² na okres od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 6 marca 2007 r. oraz odmówił wydania zezwolenia na lokalizację reklamy od dnia 7 marca 2007 r., nadając w tym punkcie decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Ustalił także warunki zajęcia pasa drogowego oraz opłatę za umieszczenie reklamy. Decyzję wydano na skutek wniosku C. sp. z o.o., który wpłynął do organu w dniu 19 stycznia 2007 r., o udzielenie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego pod reklamę o pow. 36 m² od dnia 1 lutego 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2007 r. na warunkach określonych w załączniku do decyzji [...], gdzie podano m. in., iż chodzi o reklamę dwustronną o powierzchni 36 m². W uzasadnieniu decyzji podano, iż uprzednie zezwolenie na lokalizację reklamy wygasło z dniem 31 stycznia 2007 r. Rozpatrując więc wniosek spółki na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), organ administracji uznał, że stan faktyczny w sprawie uległ istotnej zmianie z uwagi na przyrost natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. na poziomie 6-7 % w skali roku, wzrost liczby wypadków drogowych na poziomie 8,8 % pomiędzy rokiem 2004 a 2005 oraz fakt zaistnienia w W. w 2005 r. 1670 wypadków, w których zginęło 127 osób, a 2062 osoby zostały ranne. Mając na uwadze Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. stwierdzający, że stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce winien ulec poprawie, organ wskazał na obowiązek, który nałożył na niego ww. Program - podjęcia działań w celu ograniczenia liczby wypadków drogowych. Zasięgnął więc opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach drogowych w W.. Organ powołał się także na wyniki badań przeprowadzonych w USA, które wykazały proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Mając na uwadze szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku i charakter reklamy oraz jej powierzchnię uznał, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami na ul. Ł., na której natężenie ruchu w popołudniowym szczycie wynosi 2630 pojazdów na godzinę, zaś limit prędkości ma wynosić 70 km/h w związku ze zmianą stałej organizacji ruchu. Zarząd Dróg Miejskich, powołując się na statystyki wypadków samochodowych argumentował, że reklamy stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem powodują dekoncentrację kierowców, szczególnie niebezpieczną w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu. W trakcie pobierania informacji z reklamy, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed pojazdem. Z uwagi na proces tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie, pojazd poruszający się z prędkością 70 km/h przejeżdża bez kontroli od 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m, tj. łącznie 79,2 m. Organ zaznaczał, iż wnioskowana reklama znajduje się od krawędzi jezdni w odległości 2,5 m, tj. w odległości mniejszej od wymaganej odległości minimalnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze wskazane okoliczności organ administracji stwierdził, że przedłużenie zezwolenia na funkcjonowanie reklamy we wnioskowanej lokalizacji jest niemożliwe. Lokalizacja reklamy nie jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym, umożliwiającym wyrażenie zgody na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Dlatego też udzielił zezwolenia na okres podany w decyzji w celu likwidacji elementów konstrukcyjnych i zamocowań nośnika reklamy. Od decyzji C. sp. z o.o. z siedzibą w W. złożyła odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzucono naruszenie art. 6 przez sporządzenie decyzji przez osobę nieposiadającą umocowania, naruszenie zasady konstytucyjnej wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącej, ponieważ nośniki reklam innych podmiotów nie były kwestionowane, art. 108 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne nałożenie rygoru natychmiastowej wykonalności, art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a. polegające na dokonaniu ustaleń dowolnych. Zdaniem skarżącej upoważnienie do wydania decyzji wygasło z powodu niezłożenia przez mocodawcę w wymaganym terminie oświadczenia majątkowego. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie miało podstaw w świetle art. 108 §1 k.p.a., albowiem nie występowało realne zagrożenie o jakim mowa w tym przepisie. Za niezrozumiałe skarżąca uznała stanowisko organu, że zagrożenie takie nastąpi dopiero po 7 marca 2007 r. i jakie to okoliczności zaistnieją w dniu 6 lub 7 marca 2007 r. powodujące powstanie tego zagrożenia. Zdaniem spółki nośnik reklamowy nie powodował powstania zagrożenia wcześniej, zatem nie będzie go powodował również w okresie objętym wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji nie podano konkretnych dowodów na stwierdzenie zagrożenia dla kierowców reklamą skarżącej. W treści uzasadnienia decyzji nie wskazano również jaka konkretna liczba wypadków zdarzyła się już w okolicach tej reklamy. Natomiast dla skarżącej dane i wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów – Pracownia Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego są niewiarygodne. Opinię podpisała osoba nieupoważniona do jej wydania w imieniu Instytutu i do reprezentacji tej jednostki. Opinia nie ma nadto waloru dokumentu naukowego, gdyż powołuje się na bliżej nieokreślone badania naukowe nazywane ogólnikowo jako "badania laboratoryjne", "testy poligonowe" czy "prace studialne". Tymczasem z treści opinii nie wynika by przeprowadzono badania dotyczące nośnika reklamowego skarżącej. Według spółki duże natężenie ruchu drogowego w pobliżu przedmiotowego nośnika reklamowego samo w sobie nie przesądza, że będzie on powodem zwiększenia zagrożenia w ruchu drogowym, a w tym zakresie nie przeprowadzono ustaleń. W jej ocenie przyczynami wypadków drogowych były nadmierna prędkość, nieprzestrzeganie przepisów o ruchu drogowym oraz kierowanie pojazdami pod wpływem alkoholu. Spółka wywodziła, iż zgodnie z argumentacją organu dotyczącą tzw. procesu fiksacji, należałoby usunąć z rejonów ulic W. wszelkie obiekty, na których oko kierowcy mogłoby się zafiksować. Zarzucono nierówne traktowanie skarżącej w relacji do innych użytkowników pasa drogowego stwierdzając, iż organ administracji nie nakazał zdjęcia reklam innym inwestorom, co narusza zasadę konstytucyjną określoną w art. 32 Konstytucji RP. Zarządca drogi wydaje konkurencyjnym inwestorom zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na ul. Ł. w rejonie ul. P., jak i na innych ruchliwych ulicach W. W tym miejscu skarżąca wskazała na zezwolenia dla spółki C. na umieszczenie reklam na słupach oświetleniowych i przystankach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2007 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie punktu pierwszego dotyczącego określenia końcowego terminu zajęcia pasa drogowego, punktu drugiego, trzeciego oraz punktu piątego w zakresie wysokości opłaty, orzekając o końcowym terminie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego do dnia 30 kwietnia 2007 r. Punktowi drugiemu i trzeciemu nadano brzmienie "Uchylony", oraz ustalono opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w wysokości 11.214 zł. W pozostałej części, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaskarżoną decyzję utrzymano w mocy. Przytaczając treść przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych organ stwierdził, iż umieszczenie reklamy w pasie drogowym jest wyjątkiem od zasady nielokalizowania takich obiektów i z tego względu musi być uzasadnione wyjątkowymi okolicznościami. Ciężar udowodnienia istnienia tych okoliczności spoczywa na podmiocie zainteresowanym uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który w tym celu winien przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Organ powołał się ponadto na wskazane w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów zjawisko odwrócenia uwagi kierowcy od sytuacji na drodze, związane z czasem fiksacji oka na obiektach reklamowych, oraz powszechnie znany fakt nadmiernego nagromadzenia reklam przy ulicach W. Z tego wywodził, że działanie zarządcy drogi, zwalczającego wynikające z tych faktów zagrożenie dla ruchu drogowego, nie nosi znamion dowolności. Organ uznał za nietrafny zarzut braku umocowania osoby wydającej decyzję stwierdzając równocześnie, że odniesienie się do tego zarzutu leżało poza kognicją organu. Zmieniono termin zajęcia pasa drogowego, uwzględniając tym samym w całości wniosek spółki z dnia 19 stycznia 2007 r. Jednocześnie uczyniono zadość zasadzie, zgodnie z którą załatwienie przez organ sprawy z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie może powodować ujemnych skutków dla strony, jak również nie naruszono zakazu reformationis in peius. Organ podkreślił przy tym czasowy charakter zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji RP organ poinformował, iż decyzje o nieudzielaniu dalszych zezwoleń otrzymały także inne podmioty, w tym wskazany w odwołaniu. Fakt funkcjonowania reklam innych podmiotów wynikał z tego, że pozwolenie na ich lokalizację jeszcze nie wygasło. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. C. sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej wydanej z upoważnienia Prezydenta [...] W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: – art. 35 w związku z art. 7 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy z naruszeniem terminów określonych w art. 35 k.p.a. i spowodowanie tym samym ujemnych skutków dla strony, – art. 7 i art. 104 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty, polegające na braku rozpatrzenia zarzutu odwołania, dotyczącego wadliwości materiału dowodowego, na którym oparto rozstrzygnięcie I instancji, to jest opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów, – art. 77 § 1 w związku z art. 7 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność czy ustawienie nośnika reklamowego przy ul. Ł. w rejonie ul. P. mogło spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Głównym zarzutem skargi była kwestia rozpatrzenia sprawy z naruszeniem terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego i wywołania tym negatywnych skutków dla strony. Skarżąca wywodziła, że organ II instancji określił końcowy termin zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na dzień przypadający przed wydaniem – a co za tym idzie – przed doręczeniem decyzji stronie. Z tego zaś wynika, że w okresie pomiędzy terminem określonym w decyzji, a dniem doręczenia orzeczenia, strona zajmowała pas drogowy bez zezwolenia, co z kolei może stanowić podstawę do nałożenia na nią kary pieniężnej. W kwestii oparcia decyzji na wadliwym materiale dowodowym, spółka argumentowała, że organ nie wskazał dowodów na istnienie zagrożenia dla ruchu drogowego w obszarze funkcjonowania nośnika reklamowego, ani też nie wskazał stopnia tego zagrożenia. W przedmiocie zarzutów dotyczących opinii Instytutu Badań Dróg i Mostów powtórzono argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz podniesiono, że została ona wydana przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania tej jednostki badawczej na zewnątrz. Strona skarżąca podniosła ponadto, że organ II instancji nie odniósł się w tym zakresie do zarzutów zawartych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. Stosownie do art. 39 ust. 1, ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wyjątkiem od tej zasady jest art. 39 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Wyjątek o jakim mowa w ww. przepisie został sprecyzowany, co do przedmiotu, w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Zezwolenie wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jest decyzją mającą charakter uznaniowy, co nie oznacza, że wydanie decyzji uznaniowej jest wydaniem decyzji dowolnej. Przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy zaostrza uznaniowe przesłanki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę do szczególnie uzasadnionych przypadków ze względu na ochronę dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 tej ustawy. Przez te przypadki należy rozumieć między innymi sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów (reklam) nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego, w tym z bezpieczeństwem tego ruchu, albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r. w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 251/06). Jeżeli więc umieszczenie obiektów, w tym reklam, będzie w niezgodzie z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 ustawy, w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego, wówczas należy odmówić zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Tego rodzaju decyzje uznaniowe służą z zasady realizacji polityki administracyjnej w określonej dziedzinie spraw (vide: M. Kulesza, "Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej", Wydawnictwa UW, Warszawa 1987, str. 9 i n.). W rozpatrywanym przypadku chodzi natomiast o politykę miasta wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka tegoż miasta w stosunku do reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Odnosząc się do zarzutów niewłaściwego przeprowadzenia postępowania dowodowego Sąd orzekający w sprawie stwierdził, że SKO w W. prawidłowo oceniło, iż zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że konkretna reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Trafnie też przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1026/04), w którym NSA wskazał, że: " nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." W konsekwencji trafnie też więc stwierdzono, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach. Sąd orzekający w sprawie nie podzielił zarzutów skarżącej co do waloru opinii wydanej przez pracownika IBDM. Uzyskanie przez zarządcę drogi opinii biegłego nie jest obligatoryjne dla jego działań zmierzających do eliminacji potencjalnych zagrożeń na drodze publicznej, stąd uwzględnienie każdej informacji przez wyspecjalizowany organ, jakim jest zarządca drogi, podlega jego ocenie zgodnie z jego kompetencją. W związku z tym brak jest podstaw do uznania, że odmawiając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (kontynuację tego zajęcia) organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Stawiając ten zarzut strona w szczególności nie uwzględniła uzasadnionej szeroko w decyzji organu I instancji zmiany polityki [...] W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ (choćby z tego tytułu, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta). Sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w [...] W. charakter masowy i wobec ich typowości nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ administracji, rozpatrując niniejszą sprawę, miał na względzie przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m.in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Miał także na uwadze statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Organ oparł się również na wynikach badań natężenia ruchu drogowego na ul. Ł. rej. ul. P. w popołudniowym szczycie opracowanych przez Biuro Planowania Rozwoju Warszawy S.A. Nie ma w ocenie Sądu podstaw, by wymienionym instytucjom odmówić kompetencji merytorycznych w sprawach, których przedmiotem były ich ustalenia i wnioski. Materiał ten, dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych, został zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy załączonego do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił też fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o dalsze umieszczenie reklamy, mając także na uwadze wnioskowaną zmianę organizacji ruchu przez zwiększenie dopuszczalnej prędkości. Ta ostatnia okoliczność ma charakter regulacji przyszłościowej, jednakże organ administracji musiał ją wziąć pod uwagę, gdyż mogła zaistnieć w okresie ewentualnego funkcjonowania zezwolenia. Zarządca drogi, mając na uwadze poczynione ustalenia, był uprawniony uznać, czy reklama spółki nie będzie naruszała wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w tym czy nie będzie miała istotnego wpływu na pogorszenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Jest on bowiem odpowiedzialny za skonkretyzowanie takich warunków na drodze i w pasie drogowym, by nie dopuścić do wystąpienia okoliczności wskazanych w wymienionym przepisie, a także do zagrożenia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Wbrew twierdzeniu skarżącej nie musiał zatem oczekiwać na wypadki drogowe, które zaistniałyby w miejscu posadowienia reklamy lub przeprowadzać badania czy analizy dotyczące kolizji. Innymi słowy, zarządca drogi nie ma obowiązku oczekiwania na skutki wpływu reklamy na bezpieczeństwo drogowe, lecz jest obowiązany zadziałać prewencyjnie, w celu eliminacji potencjalnych skutków. Istota reklamy, jak podkreślano to już wielokrotnie w orzecznictwie sądu administracyjnego, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (na przykład na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdów przez kierowców doświadczonych o pełnej zdolności psychomotorycznej takie obiekty, jak na przykład reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmierne zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłącznie reklamy powodują rozpraszanie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie można uznać za chybioną argumentację zarządcy drogi, że reklamy zewnętrzne o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością (argument skarżącej), nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych. W tym miejscu należy przypomnieć, iż pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (Kotowski W. Komentarz do art. 34 ustawy o drogach publicznych). Należy więc zwrócić uwagę, iż funkcjonalnie pas drogowy nie jest przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich zatem w jego granicach należy uznać za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 oraz ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę nie doszło do naruszenia art. 32 Konstytucji RP przez nierówne traktowanie skarżącej w relacji do innych użytkowników reklam. Spółka nie wykazała by organ administracji, odmawiając wydania zezwolenia skarżącej, jednocześnie wydał zezwolenie innemu podmiotowi na umieszczenie reklamy w pobliżu miejsca, z którego nakazano usunąć jej reklamę. Natomiast to, że w W., w innych miejscach, nadal funkcjonują podobne reklamy, nie może być argumentem na dyskryminowanie skarżącej, chociażby dlatego, iż reklamy te działają w okresie udzielonego zezwolenia lub w ocenie zarządcy drogi, w miejscach ich instalacji, nie naruszają wymagań z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Granice dyskryminacji wyznaczają zasady konstytucyjne, z których zasada równości wobec prawa nie jest rozumiana jako wartość bezwzględna, gdyż należy mieć na uwadze również przepisy szczególne, jak na przykład przepisy ustawy o drogach publicznych. Naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa ma miejsce wówczas, kiedy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki (patrz wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie sygn. akt I OSK 67/06). Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu spółki o udzielaniu innym podmiotom zezwoleń na instalowanie reklam, Sąd orzekający w sprawie zauważa, iż z urzędu jest mu znany fakt dużej ilości decyzji zarządcy drogi o odmowach wydawania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczania reklam. Odmowy te dotyczą także przedsiębiorców wskazywanych przez spółkę w skardze. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie okresu w niej wskazanym zezwolenie wygasa co oznacza, iż na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. W związku z tym fakt otrzymania zezwolenia, na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi po stronie przedsiębiorcy skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia. Organ odwoławczy, udzielając zezwolenia na okres wskazany w zaskarżonej decyzji, miał na uwadze następcze skutki dla spółki wynikające z decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co nie przekreślało całej argumentacji wywodzonej na podstawie przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, iż w konsekwencji wydania decyzji przez organ odwoławczy, spółka otrzymała zezwolenie na wnioskowany okres. Faktycznie organy administracji przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasad z art. 35 k.p.a., co było zarzutem skargi, jednakże, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, nie miało to istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, zakreślone żądaniem skarżącej zawartym we wniosku z dnia 19 stycznia 2007 r. Spółka żądała udzielenia zezwolenia do dnia 30 kwietnia 2007 r. i w rezultacie otrzymała zezwolenie na wnioskowany okres, a sprawa dotyczy wyłącznie wniosku zakreślającego ten termin. Z powyższą datą jej zezwolenie wygasło co zobowiązywało skarżącą do usunięcia się z dniem 31 kwietnia 2007 r. z zajmowanego pasa drogowego. Ewentualne kwestie zajmowania pasa drogowego po dniu 30 kwietnia 2007 r. bez zezwolenia lub żądanie strony o udzielenie zezwolenia na dalszy okres po tej dacie nie mogły być przedmiotem rozpoznania Sądu w tej sprawie, gdyż granice sprawy zakreślały decyzje w niej wydane, w tym decyzja ostateczna z dnia [...] maja 2007 r. Organ pierwszej instancji działał na podstawie upoważnienia Prezydenta [...] W. z dnia 6 grudnia 2006 r. i był, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, należycie umocowany. Za takim rozumieniem skuteczności kwestionowanego przez skarżącą pełnomocnictwa przemawia stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/2007). Trybunał podnosił, iż proces wygaśnięcia mandatu, skutkiem nieterminowego złożenia oświadczenia majątkowego, między innymi przez prezydenta miasta, nie sprowadza się wyłącznie do treści art. 26 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984, ze zm.), który został uznany przez Trybunał za niezgodny z Konstytucją RP. Jak podkreślał bowiem, to Rada ocenia i rozstrzyga o tym, że zachodzi ustawowa przesłanka wygaśnięcia mandatu. Natomiast ustalenie konsekwencji tego stwierdzenia nie jest objęte tym rozstrzygnięciem, ponieważ następuje z woli ustawodawcy. Faktem jest natomiast to, że Rada [...] W., oceniając złożenie oświadczenia majątkowego przez Prezydenta W. nie przyjęła, że wystąpiła przesłanka z art. 26 ust. 1 pkt 1a ww. ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, skutkiem czego uznała, że nie zaszły podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia kwestionowanego mandatu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.