VI SA/Wa 1359/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi/wniosku S. z siedzibą w [...] na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 grudnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2466) w przedmiocie zakresu i sposobu przeprowadzania badań technicznych pojazdów oraz wzorów dokumentów stosowanych przy tych badaniach postanawia: odrzucić skargę Skarżący – S. z siedzibą w [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o uchylenie wskazanego przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 grudnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 2466), bowiem w jego ocenie jest on niezgodny z § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2020 r. (Dz.U. 2003, nr 32, poz. 262). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o odrzucenie skargi, jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Wolą ustawodawcy, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "p.p.s.a.", regulującym zakres właściwości sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując w tym celu środki określone w ustawie. Sądy administracyjne są powołane wyłącznie do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych, tj. spraw z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych przewidzianych ustawami szczególnymi (art. 1 i art. 2 p.p.s.a). Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, która obejmować ma orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne oraz postanowienia, tj. wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie; kończące postępowanie; rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; a także na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego; akty prawa miejscowego; inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Przedmiotem kontroli Sądu jest akt wykonawczy - rozporządzenie Ministra Infrastruktury (Dz.U. 2019.2466), do ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo ruchu drogowego, wydany w oparciu o art. 81 ust. 15 tejże. Sąd, mając na uwadze przywołany powyżej zakres kognicji stwierdza, że przywołany akt wykonawczy – rozporządzenie, nie może być skutecznie uczyniony przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem w żadnym razie nie jest władczym rozporządzeniem w sferze praw i/lub obowiązków Skarżącego wydanym w jego indywidualnej sprawie administracyjnej. Skarżone rozporządzenie, stosownie do art. 87 Konstytucji RP, jest jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Polsce, wydawanym przez Ministra, jako centralny organ państwowy (pełniący także rolę organu administracji publicznej, ale w przyznanych mu do rozstrzygania sprawach indywidualnych) na podstawie i w celu wykonania ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Konstytucja RP ustanawiając konstrukcję systemu źródeł prawa (art. 87), w sposób wiążący przypisała określonym aktom prawnym c(w tym rozporządzeniom) echę (powszechnego) obowiązywania, a to oznacza, że wykluczone jest nadawanie im charakteru odmiennego od tak ustalonego. Odmienność konstrukcyjna, jak też rozbieżna funkcja, jaką ze względów ustrojowych pełnią akty administracyjne i akty powszechnie obowiązujące w systemie prawa, nie pozwalają na wzajemne "przenikanie" się wymienionych form działania administracji, co miałoby miejsce w przypadku, gdyby dopuszczona została możliwość uznania aktu powszechnie obowiązującego (lub jego części) za decyzję administracyjną, wskutek pominięcia formy, jaką organ normodawczy nadał wydanemu przez siebie aktowi normatywnemu. Wypada przy tym zauważyć, że zasada przyznająca znaczenie treści, a nie nazwie aktu, może być odnoszona wyłącznie do tych wyjątkowych sytuacji, gdy organ administracji wydał co prawda akt nazwany "rozporządzeniem", jednakże aktowi temu - w świetle przepisów prawa administracyjnego materialnego, nadane mogą zostać cechy materialne decyzji administracyjnej. Nie ma natomiast zastosowania przywołana zasada wówczas, gdy organ normodawczy, na podstawie ustawowego przepisu upoważniającego, posiadał kompetencję do wydania aktu powszechnie obowiązującego i kompetencję tę zrealizował poprzez wydanie konkretnego aktu prawnego. W takim przypadku - niezależnie od zawartej w tym akcie regulacji prawnej - nie można mówić o rozstrzygnięciu indywidualnym, ale o wydaniu przez organ administracji aktu powszechnie obowiązującego, nie będącego decyzją administracyjną. Wydanie rozporządzenia jest efektem finalnym, zdeterminowanego prawnie, procesu legislacyjnego, który zakończony jest skierowaniem aktu prawnego do ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Czynności tych nie można w związku z tym w żaden sposób zrównać z jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, skoro działania organu prawodawczego podejmowane są w trybie nieregulowanym prawem procesowym. Przybierają one nie tylko inną formę prawną, ale przede wszystkim posiadają odmienną treść, stanowiącą o niedopuszczalności identyfikowania w wykonaniu delegacji ustawowej formy konkretyzacji normy prawa administracyjnego materialnego, właściwej dla decyzji administracyjnej (tak też NSA w postanowieniu z 5 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1199/09, czy w postanowieniu z 17 listopada 2020 r., sygn.. akt I GSK 1470/20 ). Rozporządzenia nie można także przypisać do objętych kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w indywidualnych sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że przedmiotem sprawy jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 11 grudnia 2006 r. sygn. I OPS 4/06, ONSAiWSA 2007/2 poz. 28; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07, ONSAiWSA 2008/2 poz. 21). Sformułowanie "z zakresu administracji publicznej" - konieczny element kwalifikujący skargę do sądu administracyjnego, jako dopuszczalną, należy rozumieć w ujęciu materialnym (por. postanowienie NSA z 16 października 2007 r. sygn. II OSK 1364/02). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego (por. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA nr 2 (5) 2006, s. 14-15). Oceniany pod tym kątem akt prawny, w formie rozporządzenia, niewątpliwie nie może być uznany za przejaw działalności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu. Katalog spraw rozstrzyganych przez sądy administracyjne, w oparciu o powołaną normę, obejmować może akty z zakresu administracji publicznej, będące - z prawnego punktu widzenia - wyłącznie aktami administracyjnymi. Nawet opowiadając się za szerokim rozumieniem określenia "sprawy z zakresu administracji publicznej", nie jest tym samym możliwe objęcie powyższym pojęciem aktów prawnych powszechnie obowiązujących, stanowiących przejaw działalności prawodawczej organu władzy publicznej. Przyjęcie w Konstytucji RP koncepcji zamkniętego systemu źródeł prawa oznacza, że każde rozporządzenie, jako forma aktu wykonawczego o charakterze powszechnie obowiązującym, powinno być traktowane, jako objaw działalności prawotwórczej, zmierzającej do ukształtowania stanu prawnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r. sygn. K25/99, OTK ZU 2000/5 poz. 141). Zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozporządzenie, jako niezgodne z innym powszechnie obowiązującym prawem, musi być traktowane jako niedopuszczalne, albowiem droga sądowa przed sądem administracyjnym nie jest środkiem do weryfikacji legalności działania organu konstytucyjnego, który wykonując upoważnienie ustawowe, zawarł w akcie prawnym, rangi rozporządzenia, określoną regulację prawną. Kognicja sądu administracyjnego w sferze kontroli działalności administracji pojmowanej najszerzej, a więc obejmującej również działalność prawotwórczą aparatu administracyjnego, oparta jest na ścisłym rozgraniczeniu funkcji sprawowania wymiaru sprawiedliwości przynależnej sądom (art. 175 ust. 1 Konstytucji RP) i funkcji kontroli konstytucyjności prawa, która należy do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 Konstytucji RP). Z art. 178 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom, wyprowadza się dla sądów uprawnienie do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów wykonawczych z normami wyższego rzędu, przy okazji rozpatrywania sprawy sądowoadministracyjnej, a w razie stwierdzenia ich niezgodności, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie i traktowania, jako nieistniejących (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 31-33). W wyroku podjętym w składzie siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r. sygn. I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na gruncie art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji nie uległa wątpliwości istnienie kompetencji sądów do incydentalnej kontroli przepisu rangi podustawowej, jednakże wyłącznie w sprawie indywidualnej, którą rozstrzygają, a w której przepis ten może być zastosowany. To uprawnienie sądów musi być jednak w sposób zasadniczy odróżnione od orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z normami wyższego rzędu aktów podustawowych w zakresie pełnym, ze skutkiem erga omnes (art. 188 pkt 3 Konstytucji). W świetle rozłącznego podziału tych dwóch form kontroli, sprawą sądowoadministracyjną nie może stać się weryfikacja legalności zaskarżonego do sądu administracyjnego rozporządzenia jako takiego mimo, że stanowi ono niewątpliwie przejaw działania administracji. W tej sferze - przy braku rozłączności, mogłoby dochodzić do kolizji stanowisk prezentowanych przez Trybunał Konstytucyjny i sąd administracyjny w odniesieniu do charakteru konkretnego aktu wykonawczego. Pamiętać należy także o tym, że Konstytucja RP znamię działalności prawotwórczej wyjątkowo przypisała sądom administracyjnym jedynie w zakresie kontroli prawodawstwa pochodzącego od organów samorządu terytorialnego oraz terenowych organów administracji rządowej (art. 184 zd. 2 Konstytucji RP). Kompetencji sprowadzanych do pełnienia roli prawodawcy negatywnego, ze skutkiem erga omnes, sądy administracyjne nie posiadają i nie jest możliwe wyprowadzenie tego rodzaju normy kompetencyjnej z obowiązujących przepisów prawa, mając na uwadze wielokrotnie podkreślaną regułę, że kompetencje muszą być przyznane w sposób wyraźny, przez obowiązujące normy i nie jest dopuszczalne ich wywnioskowywanie. Nie tylko zatem nieodnalezienie w postanowieniach Rozdziału VIII Konstytucji "pozytywnych" zapisów pozwalających pełnić sądownictwu administracyjnemu funkcję tzw. prawodawcy negatywnego, ale również brak stosownych mechanizmów, które zabezpieczałyby konstytucyjny system źródeł prawa przed opisanym powyżej zagrożeniem, nie pozwalają przyjąć, odnaleźć szczególnych kompetencjach sądów administracyjnych w zakresie kontroli aktów powszechnie obowiązujących. Na marginesie wypada zauważyć, że w oparciu o obowiązujące normy trudno przyjąć, ustalić, jaka miałaby być forma kontroli rozporządzenia, i według jakich kryteriów sąd administracyjny miałby taką kontrolę przeprowadzić. Wspomnieć również trzeba, że zasada pewności prawa nakazywałaby orzeczenie sądu, stwierdzające nielegalność aktu powszechnie obowiązującego, wydanego w formie rozporządzenia, ogłosić w urzędowym publikatorze w sposób analogiczny, w jaki publikację w Dzienniku Ustaw przewidują przepisy w stosunku do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, dotyczących aktów normatywnych ogłoszonych w Dzienniku Ustaw, jak też uchwał Rady Ministrów uchylających rozporządzenia ministra (art. 9 ust. 1 pkt 6-7 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadziła jakichkolwiek zasad publikacji orzeczeń wskazujących na wynik kontroli legalności aktów administracyjnych. Publikacja orzeczenia sądu administracyjnego przewidywana jest jedynie w wypadku wydania przez sąd wyroku uwzględniającego skargę na akty prawa miejscowego (art. 13 pkt 5 cyt. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r.), jednakże trudno tę normę prawną zastosować, na zasadzie analogii, odpowiednio do rozporządzeń wydawanych przez konstytucyjnie uprawnione do tego organy państwa. Ustrojowe miejsce sądów administracyjnych wiążąco wyznaczone zostało przez zapisy Konstytucji, która generalną właściwość w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości przekazała sądom powszechnym (art. 177 Konstytucji). Trudno w świetle tego konstytucyjnego założenia uznać, że w związku z brakiem przepisu szczególnego, wyznaczającego sądom administracyjnym nową, odrębną kompetencję, sądy te mogłyby w ramach przeciwdziałaniu naruszeniom praw i wolności, poddać kontroli (ułomne) akty prawotwórstwa. NSA w wyroku z 16 września 2004 r. sygn. OSK 247/04, ONSAiWSA 2004/2/30, dotyczącym dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność w sprawie ogłoszenia umowy międzynarodowej w Dzienniku Ustaw wskazał, że z regulacji zawartej w przepisie art. 184 Konstytucji nie można wyprowadzić wniosku, że przepisy określające właściwość sądu administracyjnego, powinny być interpretowane w taki sposób, aby kontrolą sądu administracyjnego były objęte wszystkie przejawy działalności administracji publicznej, z wyjątkiem tych wyraźnie wyłączonych ustawą, gdyż w przeciwnym razie naruszony zostanie przepis art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Reasumując, zaskarżone rozporządzenie nie należy do żadnej z form działalności Ministra, jako organu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Rozporządzenie to jest aktem normatywnym, stanowiącym przejaw działalności legislacyjnej Ministra, jako organu konstytucyjnego, nie zaś aktem dotyczącym działalności z zakresu administracji publicznej w indywidualnej sprawie. Z oczywistych względów nie jest ono także aktem prawa miejscowego organów samorządowych, czy terenowych, wszak nie taka ranga przynależy ministrom. Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 czerwca 2011 r. I OSK 1884/10 "Uprawnienie sądów do badania konstytucyjności aktów wykonawczych w procesie sprawowania sądowej kontroli działania administracji publicznej nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest powołany do orzekania m. in. W sprawach zgodności przepisów prawa wydanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Trzeba odróżnić obowiązywanie przepisu rozumiane jako pozostawanie danego przepisu w systemie prawnym od stosowania bądź odmowy stosowania tego przepisu przez sąd w konkretnej sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.