VI SA/Wa 1424/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi "P." S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz "P." S.A. z siedzibą w W. kwotę 2081 (dwa tysiące osiemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6 600 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 478/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną na powyższą decyzję przez P. S.A. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku przez P. S.A., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt. II GSK 2405/13, uchylił zaskarżony wyrok, uchylił decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania w następstwie ustalenia przez organ i zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji, że w omawianym stanie faktycznym sprawy załadowca pojazdu miał świadomość wypuszczenia na drogę publiczną nienormatywnego pojazdu, a to w następstwie jego przeładowania, ze skutkami wynikającymi z zaskarżonej decyzji, zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji. Zważywszy na naruszenie w szczególności art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co miało miejsce także na etapie postępowania administracyjnego, NSA uchylił zarówno zaskarżony wyroku Sądu pierwszej instancji, jak i obie decyzje administracyjne. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektoe Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 g ust. 1 i 1b pkt 2, art. 40 c, art. 41 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460) oraz lp. 6 pkt 4 lit. d), lp. 9 pkt 14 lit. b) załącznika nr 2 do ww. ustawy, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), art. 5 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy — Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2011 r. Nr 222, poz. 1321), po rozpatrzeniu odwołania P. S.A utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2016 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6600 zł. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, iż w dniu [...] marca 2012 r. w miejscowości [...] na drodze wojewódzkiej [...] zatrzymano do kontroli trzyosiowy samochód ciężarowy marki Scania o nr rej. [...]. Samochodem ciężarowym kierował S. O., który wykonywał krajowy przejazd drogowy na trasie O. – S. z ładunkiem piasku kopalnianego (ładunek podzielny). Załadowcą przewożonego towaru było: P. S.A. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. W wyniku przeprowadzonego ważenia pojazdu stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm: - nacisk 18,4 t na podwójnej osi nienapędowej pojazdu (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 3,9 t, - rzeczywista masa całkowita samochodu ciężarowego 26,4 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie dmc o 0,4 t, -podmiot wykonujący przejazd nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Miejsce ważenia legitymowało się w dniu kontroli pomiarem równości terenu z dnia [...] listopada 2011 r. Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych [...] i [...]. Wagi te w dniu kontroli legitymowały się ważnym świadectwem zgodności wydanym dnia 12 stycznia 2010 r. wydanym przez Okręgowy Urząd Miar w [...] na podstawie dyrektywy WE nr 90/384/EWG z terminem ważności na okres 3 lat. Dyrektywa ta została wdrożona do polskiego prawa rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz. 23) i weszła w życie wraz z przystąpieniem Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Termin zgłoszenia przyrządu pomiarowego po raz pierwszy do legalizacji ponownej, po dokonaniu oceny zgodności, wynosi 3 lata, stosownie do lp. 7 załącznika nr 6, tabela nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 7 stycznia 2008 r. w sprawie prawnej kontroli metrologicznej przyrządów pomiarowych (Dz.U. Nr 5, poz. 29 z późn. zm.). Powyższe dokumenty zostały okazane kontrolowanemu przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Pojazd zważono jednokrotnie, kierowca nie wnosił o ponowne ważenie. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Główny Inspektor przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę prawną nałożenia kary i wyliczył jak w konkretnym przypadku przedstawiała się wysokość nałożonej kary. Dodał, iż zgodnie z art. 13g ust. 1b pkt 2 ww. ustawy, karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na także na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Podniósł, iż decydującą rolę w procesie załadunku odgrywają załadowcy wydający ładunek do przewozu. Tym samym nie można przyjąć, iż tylko jeden z elementów łańcucha: załadowca (sprzedawca) - przewoźnik - odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. Wskazał, iż z istoty umowy przewozu wynika określony okres obowiązków jej stron i nie wynika z nich konkluzja, iż kwestia załadunku towaru miałaby nie być przedmiotem zainteresowania załadowcy, a za końcowy efekt czynności załadunkowych miałby odpowiadać wyłącznie przewoźnik. Z punktu widzenia szeroko pojętych przepisów transportowych przewoźnik jest odpowiedzialny m.in. za dostosowanie się do obowiązujących norm dotyczących parametrów pojazdu. Odpowiedzialność ta może być dodatkowo rozciągnięta na inny podmiot, który przyczynił się do powstania stwierdzonych w trakcie kontroli drogowej naruszeń i w tej konkretnej sprawie jest nim Spółka- jako załadowca, która dopuściła do wyjazdu na drogi publiczne pojazd przekraczający dopuszczalne normy. GITD stwierdził, że załadunek został dokonany przez skarżącą spółkę przez jej pracownika, operatora ładowarki, a zatem skarżąca spółka była załadowcą kontrolowanego pojazdu. Poza tym to strona wydała na zewnątrz towar w postaci piasku kopalnianego, co wynika z faktury VAT nr [...]z dnia [...] marca 2012 r. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że Spółka miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jak wynika z treści protokołu przesłuchania w charakterze świadka kontrolowanego kierowcy czynności załadunku kruszywa dokonał pracownik skarżącej spółki. Z okazanej do kontroli faktury VAT nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sposób jednoznaczny wynika, że strona, będaca zarówno załadowcą jak i nadawcą, "wydała" 17,30 t piasku kopalnianego. Już na tym etapie strona miała wpływ godziła się na powstanie naruszenia, bez ważenia pojazdu, dokonując załadunku towaru w ilości powodującej przekroczenie dopuszczalnej ładowności kontrolowanego samochodu ciężarowego. Z treści dowodu rejestracyjnego wynika, iż dopuszczalna ładowność wynosiła 15480 kg (15,48 t), a więc znacznie mniej niż załadowane kruszywo w ilości 17,30 t. Dopuszczalna masa całkowita pojazdu, nie może przekraczać w przypadku trzyosiowego pojazdu samochodowego - 25 ton albo 26 ton, jeżeli oś napędowa jest wyposażona w opony bliźniacze i zawieszenie pneumatyczne lub równoważne, o którym mowa w § 5c, albo jeżeli każda z osi napędowych jest wyposażona w opony bliźniacze,| a maksymalny nacisk każdej z tych osi nie przekracza 9,5 tony. Organ obszernie wywodził, że rolą załadowcy jest sposób doboru określonych środków celem zachowania normatywności pojazdu (stworzenie własnych procedur, szczegółowa organizacja pracy, kształtowanie stosunków zobowiązaniowych z pozostałymi uczestnikami obrotu prawnego). Organ stwierdził, że różnica pomiędzy wielkością przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej o 400 kg, a wielkością przekroczenia dopuszczanego nacisku na podwójnej osi o 3900 kg to nic nadzwyczajnego, a wynikała z kilku czynników. Pojazd zatrzymano w miejscowości [...] na drodze wojewódzkiej [...], która w tej miejscowości została zaliczona do dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczanym nacisku pojedynczej osi napędowej do 8 t i w niniejszym przypadku zastosowanie znajduje lp. 6 załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych. Natomiast wartość przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu wynikała z lp. 9, a konkretnie z lp. 9 pkt 14 lit. b) załącznika nr 2 do ustawy o drogach publicznych. Organ podkreślił, iż to z ustalonego podczas kontroli stanu faktycznego wynikała dysproporcja pomiędzy przekroczeniem dopuszczalnej masy całkowitej o 400 kg, a wartością przekroczenia dopuszczalnego nacisku na podwójnej osi nienapędowej pojazdu o 3900 kg. Argumentował, że zastosował jedynie obowiązujące na dzień kontroli przepisy wynikające z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460) oraz lp. 6 pkt 4 lit. d), e), lp. 9 pkt 14 lit. b), uwzględniając wartości pomiarów kontrolowanego samochodu ciężarowego. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S.A. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Podniosła zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania, art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego 2.art. 13 g ust.l b pkt 2 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 3. dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym. W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinąła i szczegółowo uzasadniła podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego (tak również: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w: / T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, s. 681-682 i powołane tam orzecznictwo). Pamiętać należy przy tym, iż ocena prawna, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez NSA istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku nie tylko wskazał, że cyt. "w świetle ustaleń dokonanych w sprawie, stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś pojazdu, wynoszące 3,9 t tony. Zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji kontrolujący zaskarżoną decyzję, z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, nie wykazali związku przyczynowego pomiędzy tak rażąco wysoką dysproporcją pomiędzy przekroczeniem przez spółkę "P." o 400 kg dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, a stwierdzonymi przekroczeniami nacisku na oś pojazdu, wynoszącą, jak już wskazano, 3,9 tony. Bez przekonywującego wyjaśnienia przyczyn tego stanu rzeczy nie sposób zaakceptować odpowiedzialności załadowcy opartej na przepisie art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., a tym bardziej zasadnie twierdzić, że przeładowując pojazd o 400 kg spółka godziła się na wspomniane przekroczenie nacisku na oś pojazdu, tak niewspółmiernie wysokie w stosunku do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. nie może prowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, a w szczególności powodować nałożenie na załadowcę kary pieniężnej, bez wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy przekroczeniem przez załadowcę dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu a przekroczeniem dopuszczalnych nacisków na osie pojazdu. W realiach sprawy ta dysproporcja jest rażąco wysoka". Sąd bowiem stwierdził także, że "Co najwyżej, ale na obecnym etapie sprawy jest to przedwczesne, może wchodzić w grę rozważenie nałożenia na skarżącą niższej kary pieniężnej, na podstawie art. 13g ust. 1b pkt 2 omawianej ustawy, przykładowo za stwierdzone przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, zresztą stosunkowo niewielkie, bo wynoszące 400 kg". Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 kpa. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (wyr. NSA z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, nr 1 poz. 51). Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz do art. 8 kodeksu postępowania administracyjnego /Dz.U.00.98.1071/, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III). Możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma, bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia Pamiętać należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu w składzie orzekającym, organ administracji uchybił powyższym zasadom albowiem nie wyjaśnił, do czego był zobowiązany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dysproporcji pomiędzy przekroczeniem przez spółkę o 400 kg dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, a stwierdzonymi przekroczeniami nacisku na oś pojazdu, albowiem swoje rozaważania ograniczył w rzeczywistości do przytoczenia stosownych przepisów prawa i konkluzji, że dysproporcja ta wynikała z ustalonego podczas kontroli stanu faktycznego. Co więcej, organ nie rozważył- zgodnie z zaleceniem NSA, cyt. "nałożenia na skarżącą niższej kary pieniężnej, na podstawie art. 13g ust. 1b pkt 2 omawianej ustawy, przykładowo za stwierdzone przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, zresztą stosunkowo niewielkie, bo wynoszące 400 kg". Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2014 roku, sygn. akt II GSK 2405/13. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) c) ustawy p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a.