VI SA/Wa 1454/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] października 2008 r. na drodze krajowej nr [...] w miejscowości Z. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą marki P. o nr rej. [...], którym wykonywany był przejazd w ramach międzynarodowego transportu drogowego z Polski do Rosji. Pojazdem kierował B.K., pracownik przedsiębiorcy A. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "U." A. S. Podczas kontroli dokumentów kierowca okazał m.in. wykresówki za okres od [...] września do [...] października 2008 r. W wyniku analizy wykresówek inspektorzy stwierdzili, że kierowca dopuścił się samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe w ten sposób, że na przedmiotowych wykresówkach zapisywane były mniejsze wartości przebytej drogi, niż miało to miejsce w rzeczywistości. W toku kontroli ustalono również, iż urządzenie rejestrujące zainstalowane w pojeździe nie zostało poddane wymaganemu badaniu kontrolnemu, w związku ze stwierdzeniem, że gniazdo pomiarowe umieszczone na przednim panelu urządzenia nie było zabezpieczone przed swobodnym dostępem, przez co istniała możliwość ingerencji kierowcy w zapis urządzenia. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole, który kierowca podpisał nie wnosząc zastrzeżeń. Pismem z dnia [...] października 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił A. S. o wszczęciu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzoną kontrolą. W toku postępowania skarżący wyjaśnił na piśmie, że kierowca był odpowiednio przeszkolony przez pracodawcę w zakresie przepisów o czasie pracy kierowców, ponadto wniósł do organu I instancji o przesłanie mu kopii dokumentów zebranych w sprawie. W stosunku do kierowcy organ I instancji wystąpił do Sądu Rejonowego w O. Wydział [...] z wnioskiem o ukaranie w związku z podejrzeniem dopuszczenia się przez kierowcę naruszenia z art. 92a ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Skarżący w piśmie z dnia [...] grudnia 2008 r. przedstawił dodatkowe wyjaśnienia podnosząc w nim, iż w dniu [...] października 2008 r. tachograf został podany badaniu w serwisie, które wykazało, że nie działał on poprawnie, gdyż płyta główna tachografu została uszkodzona, w związku z czym należało tachograf wymienić na nowy. Na potwierdzenie powyższej okoliczności do pisma załączone zostało zaświadczenie wystawione przez F. o przeprowadzonym badaniu metrologicznym. Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. organ I instancji zwrócił się z do serwisu F. w kwestii wyjaśnienia wpływu stwierdzonej usterki na pracę tachografu zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe. W odpowiedzi na powyższe zapytanie pracownik F. udzielił wyjaśnień w piśmie z dnia [...] lutego 2009 r., w którym oświadczył jednocześnie, że nie jest w stanie stwierdzić, czy tachograf mógł raz wskazywać prawidłowo przebytą drogę, a innym razem wadliwie. Postępowanie przed organem I instancji zakończyło się wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji z dnia [...] marca 2009 roku, nakładającej na A. S. karę pieniężną w wysokości 6000 złotych, w tym: karę pieniężną 5000 zł na podstawie lp. 11.1. ust. 2 lit. c załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego oraz karę pieniężną 1000 zł na podstawie lp. 11.1. ust. 1 lit. d załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu. A. S. złożył odwołanie od powyższej decyzji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 77 § 1, art. 73 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu odwołania podniósł, że analiza okazanych przez kierowcę do kontroli wykresówek została przeprowadzona "na wyrost", tj. przez inspektora niebędącego biegłym w zakresie powyższych analiz. Zarzucił organowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie jego wniosku o przesłanie kopii pisma F. z dnia [...] lutego 2009 r., które zostało włączone do materiału dowodowego sprawy. Odnosząc się do treści tego pisma skarżący wskazał, iż organ I instancji wybiórczo potraktował jego treść z pominięciem niekorzystnych dla siebie stwierdzeń. Ponownie też podkreślił, że dopełnił swoich obowiązków jako pracodawca, instruując na bieżąco pracownika – kierowcę, co do postawionych mu zadań i przepisów obowiązujących w zakresie ich wykonania. Postawienie mu zarzutów jako przedsiębiorcy w świetle art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym było w związku z tym niezasadne i dokonane zostało z rażącym naruszeniem tego przepisu. Skarżący zarzucił też organowi I instancji, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał się na wyrok WSA w Warszawie zapadły przed wejściem w życie art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 złotych w zakresie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu, zaś uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych w zakresie naruszenia polegającego na samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na właściwe przepisy, organ odwoławczy nie zgodził się ustaleniami organu I instancji w zakresie naruszenia polegającego na samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, stwierdzonego w oparciu o analizę przebytej drogi wziąwszy pod uwagę odległości między poszczególnymi punktami na trasie wynikające z danych z mapy drogowej. Zdaniem organu odwoławczego należało przyjąć, iż kierowca mógł z wyznaczonej trasy zjechać lub też wybrać inną drogę, dłuższą lub krótszą, zatem wyliczeń należało dokonać opierając się na wynikach analizy pól wykresówek kierowcy. Dlatego w tym zakresie sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania, że analiza wykresówek została przeprowadzona przez inspektora transportu drogowego – podmiot niebędący biegłym w tym zakresie, Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż inspektor transportu drogowego prowadzący postępowanie w I instancji miał należyte umiejętności, aby rzetelnie i zgodnie ze stanem faktycznym odczytać zapisy tachografu zawarte na wykresówkach kierowcy za okres od [...] września do [...] października 2008 r. Organ odwoławczy zgodził się jednocześnie z rozstrzygnięciem organu I instancji, że utrata cech legalizacji tachografu, obligowała stronę do przeprowadzenia badań kontrolnych. Organ odwoławczy podkreślił, iż odpowiedzialność za naruszenia, których dotyczyło postępowanie, wbrew twierdzeniom strony, spoczywa na przedsiębiorcy. W świetle art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za zgodne z prawem wykonywanie przewozu drogowego, a zatem ponosi odpowiedzialność za naruszenie obowiązków przez osoby, którymi się posługuje. Wynika to również z treści art. 92a ust. 3 ww. ustawy, skoro wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie wyklucza wszczęcia postępowania także wobec przedsiębiorcy realizującego przewóz drogowy. Poza tym kierowca - pracownik, który swoim postępowaniem wyrządza pracodawcy szkodę, ponosi wobec tego pracodawcy odpowiedzialność na zasadach przewidzianych w kodeksie pracy. Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, iż zarzut dotyczący nieprzesłania przez organ I instancji kserokopii opinii na temat zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe tachografu nie miał oparcia w obowiązujących przepisach, bowiem k.p.a. nie przewiduje takiej formy zapoznania się z aktami sprawy przez stronę. Zgodnie z art. 73 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Odnośnie natomiast powołanego przez organ I instancji wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2005 r. organ odwoławczy wskazał, iż wyrok ten dotyczy zasad stosowania ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców, a nie poszczególnych artykułów, zatem przedstawione w nim stanowisko nie traci na aktualności. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S. zarzucił decyzjom organów obu instancji rażące naruszenie art. 77 § 1, art. 73 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Wniósł w związku z tym o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty przedstawione wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Podkreślił, iż w sprawie nie doszło do ustalenia w sposób wystarczający i nie budzący zastrzeżeń stanu faktycznego sprawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, że doszło do ingerencji kierowcy w pracę tachografu. Organy obu instancji opierając się na błędnie ustalonym stanie faktycznym dokonały tym samym błędnej wykładni art. 92a ust. 4 i art. 92a ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, iż w przedmiocie naruszenia usankcjonowanego karą 5000 zł uchylił zaskarżoną decyzję, a tylko w zakresie naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podkreślił, iż aktualne pozostaje stanowisko wyrażone w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. S. zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych względów niż podniesione w skardze, gdyż decyzja organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2009 r., wydana została z istotnym uchybieniem przepisu art. 138 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei § 2 przepisu art. 138 stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w komentowanym przepisie (tak m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 354, tak również: P. Przybysz /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 272, a także NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. II GSK 29/08). W świetle przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może więc uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., orzekł natomiast co do istoty sprawy (merytorycznie) w części, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji w mocy (na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś w pozostałej części uchylił decyzję organu pierwszej instancji w zakresie kary nałożonej za naruszenie polegające na samowolnej ingerencji w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe i przekazał sprawę w tej części do rozpoznania organowi pierwszej instancji, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Wydając powyższe rozstrzygnięcie organ dopuścił się tym samym naruszenia art. 138 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe jest konsekwencją stanowiska, że decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną (vide: wyroki NSA - z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08 oraz z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1049/08). Niezależnie zatem od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów w czasie jednej kontroli będzie to zawsze jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 29/08 podkreślił, iż z unormowania art. 92 ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano natomiast możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Skoro ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości w przepisie szczególnym - ustawie o transporcie drogowym, jak również nie stworzył instrumentu pozwalającego na ograniczanie, stosownie do art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, sumy kar pieniężnych nałożonych decyzjami podjętymi w odrębnych sprawach, to należy przyjąć, że jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Konsekwencją zaś przyjęcia, że decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, jest stwierdzenie, że organ odwoławczy nadał w niniejszej sprawie swojemu rozstrzygnięciu treść nie przewidzianą w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Wskazane uchybienie miało w konsekwencji istotny wpływ na wadliwe rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, co stanowi podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2009 r. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w sposób prawidłowy zastosować przepis art. 138 k.p.a., rozstrzygając w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Orzekając zwrot kosztów postępowania, Sąd działał na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. .