VI SA/Wa 1459/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E.S.A. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza nieważność postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r. [...] 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz E. S.A. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] kwietnia 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, art. 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) – dalej jako p.r.d. lub ustawa - art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) – dalej jako u.d.p., utrzymał w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2014 r. nakładającą na E. S.A. z siedzibą w W. – dalej jako spółka, – karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kat. IV. Decyzję wydano w następujących ustaleniach: W dniu [...] września 2014 r. w Gnieźnie na drodze krajowej nr 15 (ul. Kostrzewskiego), o dopuszczalnych naciskach osi do 10t, zatrzymano do kontroli zespół pojazdów składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego o nr rej. [...] wraz z trzyosiową naczepą o nr rej. [...]. Pojazdem kierował T. M., wykonujący przewóz drogowy z ładunkiem kostki betonowej (ładunek podzielny), w imieniu przedsiębiorcy E. S.A. z siedzibą w W. Pomiarów kontrolowanego zespołu pojazdów dokonano na zalegalizowanym stanowisku do ważenia pojazdów przenośnymi wagami do pomiarów statycznych typu SAW 10 C II, których numery podano w protokole kontroli, posiadającymi ważne świadectwo legalizacji ponownej (waga nr 856429) i ważnie świadectwo zgodności z dnia 7 listopada 2011 r. (waga nr 856387). W wyniku kontroli stwierdzono, iż kontrolowany pojazd samochodowy przekroczył dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej o 0,9 (nacisk wynosił 10,9). Kierowca nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Kierujący pojazdem został zapoznany z procedurą kontroli i z wynikami ważenia, ze świadectwem legalizacji i ze świadectwem zgodności wag oraz z protokołem pomiaru pochylenia terenu w miejscu ważenia. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół, który został podpisany przez kierowcę bez zastrzeżeń. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka podał, że jest zatrudniony na stanowisku kierowcy przez spółkę i na jej rzecz wykonywał przewóz. Pojazd został załadowany w B. przez firmę "S. sp. z o.o.". Załadunek odbył się bocznie wózkiem widłowym. W miejscu załadunku znajdowała się waga do ważenia całego pojazdu, ale nie korzystał z niej ponieważ załadowca stwierdził, "że jest dobrze". Nie był świadomy o przekroczeniu wielkości obciążenia osi, gdyż nie do końca orientuje się w normatywnych naciskach osi, nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Po zawiadomieniu spółki o wszczęciu postępowania administracyjnego i o prawach przysługujących stronie, spółka przedłożyła wyjaśnienia, w których wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 140aa ust. 4 p.r.d. Podała, że przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi było nieznaczne, mogło wynikać z nieprawidłowego rozłożenia ładunku na naczepie przez załadowcę, a zatrudniony kierowca mógł nie dostrzec przekroczenia. W ocenie spółki, to czynności załadunkowe doprowadziły do powstania naruszenia. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji załadowcy oraz z przesłuchania w charakterze świadka osoby dokonującej załadunku na okoliczność dokonania załadunku przez podmiot profesjonalnie trudniący się tymi czynnościami. W tym stanie faktycznym W. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał [...] listopada 2014 r. decyzję nakładającą na stronę karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za naruszenie zakazu przewozu ładunku innego niż ładunek niepodzielny pojazdem nienormatywnym o parametrach przewidzianych dla zezwolenia kategorii IV. Opisując przebieg postępowania organ administracji stwierdził, że przewożony ładunek był podzielny, zatem mógł zostać rozdzielony na więcej frachtów. Organ administracji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 140aa ust. 4 p.r.d. stwierdzając, że przewoźnik nie podjął starań w celu niedoprowadzenia do stwierdzonego naruszenia. Od powyższej decyzji, E. S.A. z siedzibą w W., pismem z 18 lutego 2015 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. przywrócił spółce termin do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że decyzja została zaadresowana na nieaktualny adres strony, podczas gdy spółka zmieniła siedzibę, o czym poinformowała organ wcześniej. Spółka decyzji zarzuciła: 1. Niedoręczenie spółce decyzji organu pierwszej instancji, pomimo wiedzy organu o zmianie adresu spółki, przez co nie mogła w odwołaniu merytorycznie odnieść się do zarzutów zawartych w tejże decyzji; 2. naruszenie art. 140aa ust. 4 pkt. 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy okoliczności sprawy, gdyby zostały prawidłowo ustalone, świadczą, iż stwierdzone naruszenie powstało pomimo dochowania należytej staranności przez wykonującego przewóz i spółka nie miała na jego powstanie żadnego wpływu. Zdaniem spółki organ powinien przeprowadzić dowód zgłoszony w czasie postępowania na wykazanie wyłącznej odpowiedzialności załadowcy, jako podmiotu profesjonalnie zajmującego się załadunkiem pojazdów. W ocenie spółki przesłuchany powinien zostać także kierowca pojazdu, gdyż jest to osobą o wieloletnim stażu i dużym doświadczeniu, a pomimo tego nie mógł stwierdzić przekroczenia nacisku osi, gdyż nacisk ten został przekroczony minimalnie (9%). W uzasadnieniu spóła podkreślała, że zwracała się do organu o doręczenie na prawidłowy adres spółki decyzji wydanej w pierwszej instancji, lecz spotkała się z odmową, pomimo tego, że właściwy jej adres był organowi pierwszej instancji znany od dnia [...] października 2014 r., a więc przed wydaniem decyzji. O fakcie, numerze i dacie wydania decyzji dowiedziała się z upomnienia z dnia 29 stycznia 2015 r., które zostało przesłane na prawidłowy (nowy) adres spółki. Stąd spółka wyraziła zdziwienie, dlaczego samej decyzji wydanej w pierwszej instancji organ nie przesłał ma adres prawidłowy, znany organowi przed wydaniem decyzji. W związku z powyższym, opierając się na znanym spółce protokole kontroli wskazywała, że przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi powstało na skutek działania załadowcy, a spółka jako przewoźnik dochowała należytej staranności i nie miała wpływu na ujawnione uchybienia. Decyzją wymienioną na wstępie, Główny Inspektor Transportu Drogowego, opisując przebieg postępowania, procedury ważenia pojazdu, zasady określania kategorii zezwoleń i zastosowane przepisy w sprawie, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do podniesionych przez stronę zarzutów organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie poczynił wszelkie ustalenia faktyczne istotne dla sprawy, a także zgromadził dowody konieczne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania i została pouczona o treści art. 10 k.p.a., zatem miała zapewnione prawo do czynnego udziału w postepowaniu. Ponadto przedmiotowa kontrola była prowadzona prawidłowo w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym i ustawy o drogach publicznych. Według organu przedstawione przez stronę wyjaśnienia nie stanowiły dowodów świadczących, że dochowano należytej staranności w realizacji czynności związanych z przewozem. Z punktu widzenia przewoźnika (podmiotu wykonującego przewóz) kwestie załadunkowe nie są istotne dla odpowiedzialności administracyjnej, w przeciwieństwie chociażby do załadowcy, którego istota odpowiedzialności sprowadza się do czynności załadunkowych i ich wpływie na nienormatywność pojazdu. Każdy z podmiotów odpowiada za czynności do których był zobowiązany, z uwzględnieniem, charakteru wpływu lub godzenia się na wykonywanie przejazdu bez zezwolenia. Czynnością zaś, za którą odpowiada przewoźnik, jest przewóz wykonywany pojazdem spełniającym określone normy. Według organu odwoławczego nie zachodziły podstawy do uwolnienia przewoźnika od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie i do umorzenia postępowania. Przewożony ładunek nie był ładunkiem sypkim ani drewnem, a w związku z niedochowaniem przez przewoźnika należytej staranności i wystąpieniem wpływu na naruszenie, nie mógł mieć zastosowania przepis art. 140aa ust. 4 ustawy. W ocenie organu kwestie związane z tym, kto dopuścił się niewłaściwego rozmieszczenia towaru na pojeździe, jak rozmieszczono towar na pojeździe, nie są okolicznościami istotnymi dla uwolnienia się przez podmiot wykonujący przejazd od odpowiedzialności, na podstawie art. 140aa ust. 4 ustawy. Wskazując na uwagę organu pierwszej instancji, organ odwoławczy podkreślał, że wyłącznie do przewoźnika należy wybór trasy przewozu (drogi o odpowiednim tonażu). Postanowieniem z 21 maja 2015 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S.A. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżonej decyzji zarzuciła: 1. Naruszenie art. 41 i 129 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji organu pierwszej instancji i w ten sposób pozbawienie strony prawa do rzeczowej argumentacji wobec decyzji tego organu i odniesienia się do wszystkich ustaleń w niej zawartych, ich prawidłowości oraz motywów, którymi kierował się organ wydając decyzję w pierwszej instancji, a pomimo tego organ odwoławczy utrzymał w mocy niedoręczoną skarżącej decyzję organu pierwszej instancji, od której skarżąca złożyła odwołanie opierając się jedynie na domysłach i domniemaniach dotyczących jej treści; 2. Naruszenie art. 7, 75 §1, 77 §1, 78 § 1, 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę w postępowaniu administracyjnym, a które organ winien przeprowadzić z urzędu i w konsekwencji podtrzymanie decyzji opartej na dowolnych ustaleniach faktycznych, że podmiot wykonujący przewóz nie dochował należytej staranności i miał wpływ na powstałe naruszenia. 3. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140aa ust. 4 pkt 1 ustawy poprzez jego niezastosowanie, gdy okoliczności sprawy świadczą, iż stwierdzone naruszenie powstało pomimo dochowania należytej staranności przez wykonującego przejazd i nie miał on na jego powstanie żadnego wpływu . W uzasadnieniu skargi, skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, podkreślając wyłączną odpowiedzialność załadowcy za stwierdzone naruszenie, jako profesjonalnie zajmującego się załadunkiem. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosił o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje; Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają w pierwszej instancji wojewódzkie sądy administracyjne – art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 wymienionej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nie jest sprawowana przez sąd według kryteriów słuszności, lecz dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga ma uzasadnione podstawy dla jej uwzględnienia. W rozpoznawanej sprawie pozostaje bezsporne, że decyzja wydana przez organ pierwszej instancji, przed wniesieniem przez skarżącą odwołania, nie została jej doręczona. Fakt ten organ odwoławczy przyznał w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2015 r. przywracając skarżącej termin do wniesienia odwołania. Skarżąca zmieniła adres przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji podając, w piśmie z dnia 13 października 2014 r. zatytułowanym "Wyjaśnienia i wnioski", nowy adres (ul. [...]). Z akt sprawy nie wynika, by skarżącej doręczono na nowy adres decyzję organu pierwszej instancji. Nadto, jak podkreślała skarżąca w uzasadnieniu odwołania, organ administracji odmówił jej doręczenia decyzji pierwszej instancji na nowy adres, a o decyzji tej (dacie jej wydania i na jaki adres została wysłana) strona dowiedziała się dopiero z upomnienia nr [...] wystawionego w dniu [...] stycznia 2015 r. Z treści postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania także nie wynika, by skarżącej doręczono decyzję organu pierwszej instancji. Stosownie do art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (w tym przypadku sytuacja taka nie wystąpiła). Innymi słowy decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia jej stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. Decyzja administracyjna, jako indywidualny akt zewnętrzny skierowany do konkretnie oznaczonego podmiotu wywołuje skutki prawne dopiero w momencie jej prawidłowego doręczenia bądź ogłoszenia. Adresat decyzji musi mieć świadomość, że taki akt administracyjny został w stosunku do niego wydany, co będzie możliwe tylko w momencie skutecznego doręczenia decyzji. Nie można zakładać, że podmiot zobowiązany jest do zastosowania się do wymogów wynikających z decyzji administracyjnej, skoro w ogóle taki akt administracyjny nie wszedł do porządku prawnego. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r. w sprawie I OSK 900/14, jak i wyroki tego sądu z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie II GSK 1797/12 oraz z dnia 12 stycznia 2012 r. w sprawie I OSK 1333/11). Jak wynika z akt administracyjnych decyzja organu pierwszej instancji, przesłana na poprzedni (nieaktualny) adres skarżącej – ul. [...] - nie została odebrana przez nikogo. Na zwrotnym poświadczeniu odbioru stwierdzono, że przesyłka po dwukrotnym awizowaniu nie została odebrana. W takiej sytuacji nie można mówić, by decyzja ta w ogóle weszła do obrotu prawnego. W związku z tym organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., przywracając skarżącej termin do wniesienia odwołania od decyzji, która nie została jej nigdy doręczona, wydał przedmiotowe postanowienie z naruszeniem art. 58 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (...). Jeżeli zatem decyzja organu pierwszej instancji nie została ani skarżącej ani żadnemu innemu podmiotowi w ogóle doręczona, to przywracanie terminu do wniesienia od niej odwołania rażąco naruszało art. 58 k.p.a. Z tych samych względów organ odwoławczy, wydał decyzję w drugiej instancji, z rażącym naruszeniem art. 129 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenie wskazanych przepisów spełniło dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – wydanie postanowienia i decyzji ostatecznej z rażącym naruszeniem prawa. W warunkach niniejszej sprawy organ odwoławczy powinien odnieść się do odwołania skarżącej po otrzymaniu przez nią decyzji organu pierwszej instancji, by na podstawie wiedzy skarżącej wywiedzionej z treści tej decyzji mogła prawidłowo sformułować odwołanie. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.