VI SA/Wa 1465/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2011 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w S. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. stwierdza, że postanowienia opisane w pkt 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego S. z siedzibą w S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej nazywany "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku S. z siedzibą w S. (dalej nazywanego: "skarżącym, S.") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego samego organu z dnia [...] grudnia 2010 r., znak [...] o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak [...], utrzymującego w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], odmawiające dopuszczenia powyższego S. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia opłaty eksploatacyjnej dla H. S., prowadzącego działalność jako "F.", za wydobywanie bez wymaganej koncesji kopaliny na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości S., gmina K., powiat [...], województwo [...]. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w oparciu o następujące ustalenia: Pismem z dnia 16 maja 2005 r. S. wystąpiło do Starosty [...] z wnioskiem o dopuszczenie na podstawie art. 31 k.p.a. do udziału na prawach strony w postępowaniu toczącym się w sprawie prowadzenia przez H. S. nielegalnej eksploatacji kopaliny (piasek i żwir) na terenie działki nr [...]. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. odmówił dopuszczenia do udziału w opisywanym postępowaniu na prawach strony powyższego S., wskazując m.in., że cele statutowe skarżącej nie są merytorycznie powiązane z przedmiotem tego postępowania. Wskutek zażalenia S. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Wnioskiem z dnia 14 czerwca 2010 r., S. wystąpiło do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyżej powołanego postanowienia tego organu z dnia [...] sierpnia 2005 r. Wojewoda [...] pismem z dnia 7 lipca 2010 r. przekazał ten wniosek do Ministra Środowiska jako organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 157 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na pismo Ministra Środowiska z dnia 18 października 2010 r., nr [...], S. pismem z dnia 2 listopada 2010 r. podtrzymało wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wskazanego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Jako podstawę prawną powołał art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Organ nie dopatrzył się, aby omawiane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bądź wystąpiła inna przesłanka nieważności wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nie podzielił stanowiska skarżącego, że jego zażalenie na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. podpisane przez Prezesa S., zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji skarżącego – Prezesa Zarządu, a nie cały Zarząd. Wskutek wniosku S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., wyżej powołanym, utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. Organ, odwołując się do Statutu S. oraz Regulaminu Zarządu, przyjął ponownie, że Prezes był umocowany do reprezentacji S. Tym samym nie było podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...]. Na postanowienie to S. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosiło o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie o stwierdzenie jego nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Należy jednak zauważyć, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Ministra Środowiska w kontekście nieważności pozostawało postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] odmawiające dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Zgodnie z art. 126 k.p.a. w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.), obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r. czyli w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a., a do postanowień, od których przysługuje zażalenie również art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a., z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., wydaje się postanowienie. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie w myśl art. 31 § 2 k.p.a. Zatem w niniejszej sprawie było dopuszczalne postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Kwestię właściwości organów uprawnionych do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności reguluje art. 157 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji (tutaj: postanowienia) w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego rzędu, a gdy decyzja (postanowienie) została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Według art. 85a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm., dalej: "p.g.g.") organami właściwymi w sprawie ustalania opłat, za wydobywanie bez wymaganej koncesji są: a) kopalin, o których mowa w art. 5 ust. 2a (kopalin występujących w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej) - minister właściwy do spraw środowiska, b) pozostałych kopalin - właściwy starosta. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne dotyczyło wydobywania bez wymaganej koncesji kopaliny (żwiru i piasku) na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości Z. Zatem organem właściwym do prowadzenia postępowania i ustalenia opłaty był i pozostaje starosta (w tym przypadku – Starosta [...]). Organem odwoławczym do dnia 31 grudnia 2005 r. pozostawał właściwy wojewoda na mocy art. 103a ust. 4 p.g.g. Przepis ten miał charakter lex specialis w stosunku do art. 17 pkt 1 k.p.a., gdyż mieścił się w formule tam zamieszczonej: "chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". W niniejszej sprawie organem takim był Wojewoda [...]. Przepis art. 103a ust. 4 p.g.g. został uchylony na mocy art. 8 pkt 7 w zw. z art. 48 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz. 1462 z późn. zm., dalej: "ustawa z 29.07.2005 r.") z dniem 1 stycznia 2006 r. Wobec tego od dnia 1 stycznia 2006 r. organem odwoławczym w sprawach dotyczących wydobywania kopalin bez wymaganej koncesji rozstrzyganych w I instancji przez starostę, zgodnie z ogólną regułą wynikającą z art. 17 pkt 1 k.p.a. stało się samorządowe kolegium odwoławcze (w niniejszej sprawie - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]). Starosta bowiem, według art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. uznawany jest za organ jednostek samorządu terytorialnego. W związku z powyższym, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206), to jest: art. 3 ust. 1 pkt 5 mówiący, że do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej i art. 3 ust.1 pkt 7 stanowiący, że wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają wpływu na rozumienie art. 103a ust. 3 p.g.g. Przepis ten stanowi, że wynikające z przepisów ustawy (prawo geologiczne i górnicze) zadania starostów są zadaniami z zakresu administracji rządowej (por. postanowienie NSA z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II OW 23/10, LEX nr 643646, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 17 k.p.a., Lex/el., 2011). Należy jeszcze raz podnieść, że postępowanie o stwierdzenie decyzji (postanowienia) jest nowym postępowaniem w sprawie. Skład orzekający podziela pogląd, że właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji ustala się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach, a następnie na podstawie art. 17 k.p.a. ustala się organ wyższego rzędu (tak: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak, J. Borkowskiego, W-wa 2009, s. 608, postanowienie NSA z dnia: 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II OW 23/10, 10 marca 2010 r., sygn. akt II GW 1/10, LEX nr 606581, ). W tej sytuacji, skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. organem odwoławczym w sprawach dotyczących ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji stało się samorządowe kolegium odwoławcze, to i w myśl art. 157 § 1 k.p.a. właśnie samorządowe kolegium odwoławcze jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. (postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2008 r., sygn. akt II OW 65/08, LEX nr 533160). Powyższe stanowisko, zdaniem składu orzekającego nie jest sprzeczne ze stanowiskiem NSA przedstawionym w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt II GW 4/06, opubl. LEX nr 295015. Istotne w tamtej sprawie było to, że sprawa została merytorycznie ostatecznie załatwiona w 2005 r., gdyż oceniana decyzja została wydana przez Wojewodę jako organ administracji geologicznej II stopnia i stała się ostateczna w 2005 r., gdy kompetencje organu właściwego do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przysługiwały Ministrowi Środowiska. Natomiast w niniejszej sprawie postępowanie, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia zakończyło się ostateczną decyzją i to Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w dniu [...] kwietnia 2010 r., znak [...]. W trakcie opisywanego postępowania Minister Środowiska, wskutek sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w P., decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...] uchylającej wcześniejszą decyzję tego organu z tego samego dnia i umarzającej postępowanie w pierwszej instancji. Następnie sprawa została przekazana zgodnie z właściwością Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]. Oznaczało to, że i Minister uznał SKO jako organ odwoławczy. Ponadto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności dotyczyło postanowienia "wpadkowego", nie kończącego postępowania. Należy przy tym zauważyć, że S. jeszcze raz w 2009 r. występowało w omawianej sprawie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału na prawach strony. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału na prawach strony w tymże postępowaniu, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak [...] uchyliło to postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne. Zatem ze wskazanych okoliczności wynika, że było bezsporne, że w zwyczajnym postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji po 1 stycznia 2006 r. organem odwoławczym było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dlatego brak jest podstaw do dalszego przyznawania Ministrowi Środowiska kompetencji organu odwoławczego do stwierdzania nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. Należało więc przyjąć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wobec powyższego na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku, na mocy art. 152 p.p.s.a. rozstrzygając o wykonalności zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.