VI SA/Wa 1469/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia zażalenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że decyzja wymieniona w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi - skarżącej –M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 k.p.a. - po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej umorzył postępowanie w sprawie rozpatrzenia zażalenia strony na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. Wojewoda [...] odmówił zawieszenia z urzędu - w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - postępowania w sprawie spełniania przez pracodawcę – M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.). Wskazał, że wystąpienie strony ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...], na mocy której uchylono w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie spełniania przez skarżącą warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Na to postanowienie skarżąca złożyła zażalenie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania. Zdaniem skarżącej złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2006 r. uzasadniało zawieszenie postępowania, albowiem od oceny poglądu prawnego przez Sąd zależy w znacznym stopniu dalsze postępowanie administracyjne. Pogląd prawny dotyczył tego, czy decyzja w przedmiocie utraty statusu zakładu pracy chronionej może działać wstecz. We wskazanym na wstępie rozstrzygnięciu organ II instancji podał, że w związku z tym, iż postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi strony na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2006 r. zostało zakończone, a Sąd wyrokiem z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 723/06, oddalił skargę skarżącej, brak jest podstaw do rozpatrzenia zażalenia strony i rozstrzygnięcia o zawieszeniu bądź odmowie zawieszenia postępowania. Skargę na tę decyzję wniosła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w formie umorzenia postępowania w sytuacji występowania przesłanek do dalszego kontynuowania sprawy, celem ustalenia faktów i okoliczności niezbędnych do właściwej oceny przedmiotowego zagadnienia oraz brak cechy bezprzedmiotowości postępowania przed organem II instancji, co jest warunkiem zastosowania instytucji jego umorzenia na zasadach przewidzianych w art. 105 § 1 k.p.a., 2) art. 7 k.p.a. poprzez uniemożliwienie dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy wobec wydania przedwczesnej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej przesłanki do umorzenia postępowania na pewno nie stanowi okoliczność wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku oddalającego skargę strony, gdyż wyrok ten jest nieprawomocny – został w terminie zaskarżony przez stronę, a postępowanie w tym przedmiocie, wbrew ustaleniom organu II instancji, nie jest zakończone. Postępowanie toczy się obecnie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację i wskazując, że wyrok WSA z 21 grudnia 2006 r. jest prawomocny od 23 stycznia 2007 r. Wyrokiem z 20 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w przedmiotowej sprawie. Sąd uznał, iż organ słusznie przyjął, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania, albowiem wyrok z 21 grudnia 2006 r., w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 723/06, jest – wbrew twierdzeniom skarżącej – prawomocny. Wobec powyższego prowadzenie sprawy i zawieszenie postępowania prawomocnie zakończonego nie może mieć miejsca. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej na powyższe orzeczenie, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1087/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że wyrok WSA z 21 grudnia 2006 r. oddalający skargę nie stał na przeszkodzie merytorycznemu rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie organu I instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, albowiem wyrok ten nie stanowił przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania zażaleniowego z racji jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 k.p.a. Zwrócił uwagę, że postępowanie odwoławcze może zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. m.in. gdy strona cofnie odwołanie lub utraci przymiot strony, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W piśmie z [...] października 2009 r. skarżąca zarzuciła dodatkowo rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. przepisów art. 101 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie przez organ II instancji, iż dopuszczalne jest wypowiedzenie się przez organ II instancji w formie decyzji w zakresie zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy w przedmiocie zawieszenia postępowania organ II instancji orzeka wyłącznie w formie postanowienia. Oznacza to – zdaniem skarżącej – że decyzja organu odwoławczego została wydana bez podstawy prawnej. Z tych względów skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola zgodności z prawem decyzji powinna być przeprowadzana w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Dopiero po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, sąd może przystąpić do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. Ponieważ ewentualne naruszenie prawa materialnego może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w następnej kolejności sąd powinien przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów proceduralnych. Kontrola przestrzegania przez organ administracyjny norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności. W przedmiotowej sprawie, wobec złożenia przez skarżącą skargi kasacyjnej, wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny, który zakwestionował możliwość umorzenia postępowania zażaleniowego z racji jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji jest zatem związany wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw (por. wyrok NSA z 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06). W rozpoznawanej sprawie zarzuty związane z nieprawidłową formą rozstrzygnięcia organu odwoławczego w przedmiocie zawieszenia postępowania zostały przedstawione już po wydaniu orzeczenia przez NSA. Nie były natomiast postawione w skardze kasacyjnej. Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Wobec treści powyższej regulacji NSA nie rozważał kwestii prawidłowości formy rozstrzygnięcia organu odwoławczego, nie przedstawiał w tym zakresie wykładni stosownych przepisów prawnych i dlatego też Sąd rozpoznając sprawę ponownie obowiązany jest zbadać w pierwszej kolejności czy zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą powodującą jej nieważność. Zgodnie z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, ale ma to miejsce jedynie w sytuacji, gdy rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. Natomiast zgodnie z art. 123 § 1 i 2 k.p.a. postanowienia wydawane w toku postępowania dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Kwestia zawieszenia postępowania ma charakter incydentalny (wpadkowy), co oznacza, że organ administracji publicznej orzeka w sprawie zawieszenia postępowania w formie postanowienia, a nie decyzji. Art. 101 § 1 k.p.a. stanowi "postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania", a zatem forma postanowienia wymagana jest w całym zakresie "spraw zawieszenia postępowania", w postępowaniu przed organami obu instancji. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] odmówił zawieszenia postępowania postanowieniem, od którego skarżąca złożyła zażalenie. Minister Pracy i Polityki Społecznej rozpoznając to zażalenie wydał decyzję, a nie postanowienie. Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja – wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje – jest decyzją wadliwą, wydaną bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dodatkowo wskazać należy, iż postępowanie odwoławcze może zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. między innymi gdy strona cofnie odwołanie (art. 137 k.p.a.) lub utraci przymiot strony (art. 28 k.p.a.), co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wyrok WSA z 21 grudnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 723/06, oddalający skargę, nie stanowił przesłanki uzasadniającej umorzenie postępowania zażaleniowego z racji jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 k.p.a. Tym samym nie stał na przeszkodzie merytorycznemu rozpatrzeniu zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, czego organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie uczynił. Mając powyższe względy na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jako dotknięta kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis sądowy, wynagrodzenie pełnomocnika i opłatę skarbową od pełnomocnictwa, zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a.