VI SA/Wa 1472/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant: spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie określonym pod poz. [...] załącznika nr [...] do tej uchwały, obejmującym fragment ulicy [...] w [...], usytuowany na działce o nr. ew. [...] obręb i gmina [...]; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego W. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt: VI SA/Wa 1472/24 Uzasadnienie Pismem z 26 marca 2024 roku W. M. (dalej także: Skarżący, Wojewoda) złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwały Rady Gminy [...]: - Nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg gminnych i ich przebiegu - Nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej na terenie Gminy [...]. Niniejsza sprawa dotyczy uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej na terenie Gminy [...] Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a." wniósł o: - orzeczenie nieważności uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej na terenie Gminy [...], w części tj. w zakresie w jakim ustala przebieg istniejącej drogi gminnej Nr [...] przez działkę Nr [...] z obrębu [...], - zasądzenie na rzecz W. M. kosztów postępowania według norm przepisanych, - na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Zaskarżonej uchwale W. zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320) w brzmieniu obowiązującym odpowiednio w dacie podjęcia uchwał, poprzez niewłaściwe zastosowanie. W. w uzasadnieniu wniesionej skargi wskazał, iż na sesji, która odbyła się w dniu [...] stycznia 2024 r Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia wykazu dróg gminnych i ich przebiegu. W uchwale wskazano, że podstawę prawną do jej podjęcia stanowią przepis art. 7 ustawy o drogach publicznych i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Gminy w kwestionowanej uchwale, po zasięgnięciu opinii Rady Powiatu [...], ustaliła przebieg istniejącej drogi gminnej m.in. przez działkę nr [...] w sytuacji, gdy w dacie podjęcia uchwały o zaliczeniu do wykazu dróg gminnych (uchwała z [...] marca 1999 r.) działka ta nie stanowiła własności Gminy [...]. W dniu [...] lipca 2018 r. Zarząd Województwa Mazowieckiego podjął uchwałę Nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie nadania numerów dla dróg gminnych na obszarze Województwa Mazowieckiego. Na mocy wspomnianej uchwały droga gminna o nazwie ul. [...] biegnąca m.in. przez działkę Nr [...] otrzymała Nr [...]. Następnie, na sesji w dniu [...] stycznia 2024 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej Nr [...] na terenie Gminy [...]. W kwestionowanej uchwale ustalono przebieg drogi gminnej o nazwie ulica [...] przez m. in. działkę Nr [...]. Wojewoda podkreślił, iż zobowiązany jest jako organ nadzoru do badania zgodności uchwały ze stanem prawnym obowiązującym w dacie jej podjęcia przez radę gminy i w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa, do podjęcia interwencji, stosownej do posiadanych kompetencji w tym zakresie. Wskazał, iż w toku postepowania, w celu ustalenia okoliczności mających znaczenie w sprawie, pismem z [...] lutego 2024 r. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udzielenie informacji, czyją własność stanowią działki będące drogą gminną o numerze [...]. Zwrócono się także z prośbą o przesłanie oryginału uchwały Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg gminnych i ich przebiegu oraz innych uchwał, o ile zostały podjęte, odnoszących się do ww. drogi. Pismem z [...] lutego 2024 r. Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] marca 1999 r. obszar stanowiący między innymi działki ew. nr [...] i [...] został zaliczony jako droga publiczna kategorii gminnej. W wyniku podziałów geodezyjnych, działka ew. nr [...] została podzielona na działki [...] i [...]. Następnie z działki ew. nr [...] została wydzielona działka ew. nr [...], która została objęta przedmiotową uchwałą. Mając na uwadze powyższe wyjaśniono, że: - działka ew. nr [...] z obr. [...], stanowi własność Gminy [...], - działka ew. nr [...] z obr. [...], stanowi własność Gminy [...], - działka ew. nr [...] z obr. [...], jest we władaniu Gminy [...]. Wojewoda przywołał treść z art. 7 ust. 1 udp, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia obydwu kwestionowanych uchwał, wskazując, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Przepis ten w ust. 2 stanowił, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z art. 2 ust. 1 ustawy wynika, że droga gminna jest jedną z kategorii dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2, dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668, z późn. zm.) stanowi wprost, że drogi gminne stanowią własność właściwego samorządu gminy. Ponadto, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały Nr [...] przebieg dróg gminnych ustala rada gminy, zaś w dacie podjęcia uchwały Nr [...] ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. W świetle przytoczonych regulacji oraz w ugruntowanym już orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do nieruchomości, po których taka droga przebiega (wyrok NSA z 17 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 708/14, wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 459/15). Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do kategorii dróg gminnych. Podobnie WSA w [...] w wyroku z [...] marca 2013 r. sygn. akt [...] stwierdził, że: "konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W konsekwencji - zdaniem Wojewody - uchwała, która zalicza do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 w związku z art. 2a ust. 2 powołanej ustawy o drogach publicznych. Uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publiczny, a nie odwrotnie (wyrok NSA z 28 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 148/09). Wojewoda stanął na stanowisku, że przebiegająca po działce Nr [...] z obrębu [...] droga nie mogła być, w dacie podjęcia uchwały Nr [...], zaliczona do kategorii dróg gminnych albowiem prawodawca lokalny nie dysponował prawem własności do gruntu stanowiącego część drogi gminnej. W konsekwencji, Rada Gminy [...] nie była uprawniona do zaliczenia do kategorii dróg gminnych odcinka drogi stanowiącego działkę Nr [...] obręb [...], jak również ustalenia w tym zakresie przebiegu istniejącej drogi gminnej. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o niestwierdzanie niezgodności z prawem uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 roku w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej na terenie Gminy [...], oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, iż prawidłowe rozpoznanie skargi wymaga wyjaśnienia szerszego kontekstu przedmiotowej sprawy, w szczególności charakteru działki numer [...]. Wskazał na treść przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną, zgodnie z którym "nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.". Podkreślił, że obecnie według danych z ewidencji gruntów i budynków właściciel nieruchomości pozostaje nieustalony, zaś władającym na zasadach samoistnego posiadania jest Gmina [...]. Podkreślił, iż żaden podmiot wcześniej, nie zgłaszał i nie zgłasza roszczeń do przedmiotowego gruntu użytkowanego jako droga gminna, która przed nadaniem kategorii pełniła tą samą funkcję, co obecnie. Organ zaznaczył, że zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 roku wydana została w oparciu o uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 1999 roku, która, tak ówcześnie, jak i teraz funkcjonowała w obrocie prawnym i jako dokument urzędowy objęta była domniemaniem prawdziwości zawartych w nim wpisów do czasu skutecznego obalenia tego domniemania wiąże wszystkie organy i osoby. Uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] marca 1999 roku nie była również dotychczas kwestionowana przez organy nadzoru. Argumentem przemawiającym za podjęciem uchwały Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 roku, był również fakt, że w przeważającej większości przypadków można uzyskać dofinasowanie z funduszy zewnętrznych jedynie na drogi zaliczone do sieci dróg publicznych. Miało to miejsce również i w tym wypadku, dzięki czemu Gmina [...] uzyskała dofinansowanie na wykonanie przejścia dla pieszych. W toku postępowania sądowoadministracyjnego przedłożono wypis z rejestru gruntów oraz informację Starosty [...] o działce, potwierdzające, iż działka nr [...] w [...] pozostaje we władaniu samoistnym [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga okazała się zasadna, gdyż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. 2024 r. poz.935, dalej jako: "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez organ nadzoru, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W kontekście tego uregulowania można mówić o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2023 r. sygn. akt III FSK 1381/22; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Sąd, uznając skargę za uzasadnioną, w konsekwencji orzekł o stwierdzeniu niezgodności z prawem uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej na terenie Gminy [...], w zakresie określonym pod poz. 1 załącznika nr 1 do tej uchwały, obejmującym fragment ulicy [...] w [...] na działce nr ew. [...] obręb i gmina [...]. Podstawą prawną skargi wniesionej przez Wojewodę Mazowieckiego były przepisy art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 5 i 6, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wojewoda zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 320) w brzmieniu obowiązującym odpowiednio w dacie podjęcia uchwał, poprzez niewłaściwe zastosowanie. Istotą skargi było ustalenie przez Wojewodę, iż jedna z działek gruntu, będąca przedmiotem obydwu ww. uchwał Gminy [...], nie stanowi własności Gminy, lecz pozostaje w jej władaniu, mającym charakter władania samoistnego. Kwestią przedstawioną do rozstrzygnięcia Sądowi był zatem problem, czy zakwalifikowanie jako drogi gminnej, a następnie ustalenie przebiegu istniejącej drogi gminnej, może dotyczyć gruntu nie stanowiącego własności gminy. Zdaniem Sadu, w świetle obowiązującego prawa, na powyższe pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Odmienne stanowisko prowadzi do konkluzji o istotnej sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Na wstępie należy wskazać, iż ww. uchwały zostały wydane – odpowiednio – na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 udp. Zgodnie z art. 7 udp, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust.1); zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2), natomiast ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust. 3). Co istotne, jak stanowi art. 2a udp, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust.2). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2023 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 1075/22, "pomiędzy uchwałami podejmowanymi na podstawie art. 7 ust. 2 i art. 7 ust. 3 u.d.p. zachodzi określony merytoryczny i sekwencyjny związek. Uchwała o zaliczeniu nieruchomości do dróg gminnych musi być w aktualnym stanie prawnym poprzedzona precyzyjnym i szczegółowym wyznaczeniem geodezyjnym i własnościowym granic pasa drogowego, co jest konsekwencją wprowadzonej z dniem 1 stycznia 1999 r. zasady (zob. art. 2a dodany do u.d.p. przez art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa), że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis art. 2a u.d.p. nie ma bezpośredniego zastosowania do pozostających w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a nie stanowiących ich własności i zajętych pod drogi publiczne, nieruchomości. Dlatego warunkiem objęcia granicami pasa drogowego tego rodzaju nieruchomości jest uprzednie wydanie decyzji komunalizacyjnej na podstawie wspominanego już art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.". Zaznaczenia wymaga, iż jednolicie w orzecznictwie przyjmuje się, że kwestia pozytywnego ustalenia prawa własności gruntu po stronie gminy jest warunkiem sine qua non zaliczenia danej działki do kategorii dróg gminnych. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt: I OSK 179/16 stwierdził, że droga, która nie jest własnością gminy, nie może zostać zaliczona do dróg gminnych. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 października 2019 r. w sprawie sygn. akt: VII SA/Wa 730/19 wskazał, że "jak jednoznacznie przyjmuje się orzecznictwie sądów administracyjnych, konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których taka droga przebiega (por. wyroki NSA: z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 148/09; z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 708/14; z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 459/15 oraz dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 179/16). Zatem droga, która nie jest własnością gminy, nie może być drogą gminną i z tego powodu nie może być zaliczona do dróg gminnych. W konsekwencji uchwała, która zalicza do dróg gminnych drogę, która nie jest własnością gminy, narusza w sposób istotny art. 7 ust. 1 ustawy w zw. z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.". W tym miejscu należy podkreślić, iż w aktach sprawy brak jest dokumentów, z których by wynikało, że Gmina [...] uzyskała decyzję komunikacyjną, której dotyczy przywołany fragment uzasadnienia orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2023 r. Mając na uwadze powyższą kwestię, w tym także fakt, iż organ wspomina o powyższej regulacji prawnej w odpowiedzi na skargę, Sąd w rozpoznawanej sprawie zobowiązał organ do podania, czy w stosunku do działki nr [...] została wydana decyzja komunalizacyjna (na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.), które to wezwanie pozostało bez odpowiedzi. Należało zatem przyjąć, iż dane z ewidencji gruntów są aktualne oraz wiążące w niniejszej sprawie, co w świetle prawa i jednolitego orzecznictwa wykluczało uznanie zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] za prawidłową. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068) daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać, muszą stanowić własność gminy (vide - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2020 r., sygn. akt: I OSK 2846/19). Reasumując, Sąd doszedł do przekonania, że Rada Miejska w [...] podejmując uchwałę o ustaleniu przebiegu istniejącej drogi gminnej wydała ją z naruszeniem art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Obligowało to Sąd to uwzględnienia skargi Wojewody Mazowieckiego. Orzeczenia przywołane w niniejszym wyroku są dostępne w internetowej bazie przeczeń CBOSA. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. 2024 poz. 1940) orzekł jak w sentencji, stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonym zakresie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.